中国新闻周刊：谁来考评政府

　　中国新闻周刊：谁来考评政府

　　沿着建设“责任政府”和“官员问责制”的轨迹，如何考核政府及官员的政绩得失，成为各地竞相探索的课题。这种评价正逐渐显露的刚性，让官员们不得不为之怵然

　　本刊记者/王刚(发自重庆)

　　2004年末，江苏“万人评议机关”活动，却引发了多个部门排队刊登政绩广告，惹起民间非议。

　　江苏省委书记李源潮为此批示：政府机关不能搞“政绩广告”，新闻单位不能搞“有偿新闻”。

　　李源潮正是“万人评议”的发起者。时任南京市委书记的他于2001年推出的这项活动，不仅在南京和江苏延续至今，也引来其他不少地区的仿效。

　　沿着建设“责任政府”和“官员问责制”的轨迹，如何考核政府及官员的政绩得失，成为各地竞相探索的课题，其中制度创新，既有官评官，亦有民评官。重庆的“问责制度”，青岛的“政绩考核”，甘肃的“民评官”，均是试验之举。

　　试验自有得失，但这种评价正逐渐显露的刚性，却让官员们不得不为之怵然：多数此类考评办法，均规定排名居后的官员，必须辞职、免职或被谈话——太平官，越来越坐不安稳了。

　　政府评估需由内至外

　　战国年间，齐威王为了充分考察手下官员们的奸佞得失，要求将年底的上计(考核)向他汇报。

　　所谓上计，就是战国时代君王对地方官员的绩效考核。据商鞅说一共要考核十三个数，比如辖区内的人口、牛马、饲料、粮食等等，非常量化。还有工业生产、商业贸易、土地垦辟等等，都是上计的内容。

　　年初，这些的考核目标都列出来写在木板上，由君王拿一份，臣子拿一份。到了年底，君王据此听取官员们述职。

　　这是中国官员考核制度可以追溯的较早源头。

　　由此以下，对政府的政绩考核，始终停留在政府之内。20世纪80年代初，中国开始在全国范围内推行政府部门的目标责任制，并以绩效考核作为政府内部管理控制的手段。但这依旧没有脱离内部评议的模式。

　　这种自上而下的考核局限性日益凸显，后果之一就是导致一些政府和机关只唯上，上级满意而群众不满意。

　　近数年来，一些地方政府开始注重民意，在政府绩效评估中纳入群众评价政府绩效的内容。例如，通过政府网站开展网上评价政府绩效、委托社会调查机构实施政务环境评价、政府邀请人大代表和政协委员进行评议等等。

　　如何对政府绩效进行评价，亦是中央关注的课题。2004年7月30日，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组推出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系。社会保障、社会稳定、廉洁状况和行政效率等多个指标被纳入进考核范围。

　　中国人民大学教授毛寿龙并不看好这个绩效评估指标体系。他撰文认为，从技术上完善政府绩效评估，是很重要的努力。但要解决政府绩效问题，更重要的是要在制度上完善政府绩效评估。

　　他认为，考核干部无论用什么指标，都不如“群众是否高兴和满意”这个指标来得实在、有用。因此，在考核干部的问题上，应该让民意作为最重要的考核标准。

　　在兰州大学管理学院包国宪教授看来，上述举措仍是一种由政府主导的绩效评估模式，存在诸多不足。这是因为，政府主导的绩效评估往往是为了以完善内部控制为目的，甚至仅仅只是为了应付上级的要求或公众的呼吁。

　　评议政府的绩效有两种方式，一是政府部门内部的评议，即在同级政府部门之间、上下级之间进行；另一种就是由外部中立的社会组织实施的评议。前者当然必不可少，但后者显然更客观公正，包国宪说。

　　民意评价政府冲动

　　2004年12月18日，中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立，包国宪是发起者。

　　他认为，绩效评价由内部走向外部，从操作层面体现了纳税人的意识，为公民参政议政找到了一个更佳的切入点。

　　它的作用在于，一方面因其具有独立性，使得评估的结果更加客观、公正；另一方面，多元评估可以弥补单一政府绩效评估的不足。

　　但包国宪对其前景并不特别乐观。他认为，社会评估机构的评估结果并没有法定约束力，评估的结果也很难直接运用于地方政府的绩效管理之中。

　　不过，他认为这是一个值得期待的方向。应该鼓励大学、科研机构成立评估研究中心，也可以鼓励社会成立非营利性的评估机构，从而促进地方政府绩效评估的多元化。

　　中心成立后不久，随即做出了首次“民评官”的大胆尝试，并将话语权交给民企。2005年3月8日，《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》面世。

　　然而，摆在公众面前的答案却过于潦草。评价结果显示，市、州政府和省政府所属部门的综合绩效指数均获得了中等以上的评价，且各市、州政府和省政府所属部门绩效相差不是很显著。

　　此前中国青年报报道，甘肃省政府曾很有信心地宣布，《报告》在报请省政府主要领导阅处后，将不加任何修饰地向社会公布。

　　但临近公布时，这样的态度悄然生变。2月26日，甘肃省政府秘书长程正明在接受《望东方周刊》采访时称，报告将做“选择性公布”，“单项评价肯定会全部公布，但这次评议做得不成熟的方面如排名等可能不会公布。”

　　程正明解释说,“由于评议工作的一些局限,某个地方可能只有几百份问卷,就要据此给这个地方排名，会造成不公平。”另外,“我们发现凡是和群众接触多的部门被提意见也多，接触不多的就没意见，这可能也不客观。”

　　包国宪向记者提供的一份《报告》显示，在省政府职能部门落实省政府重点工作满意率评价表中，满意度较低的单位是：公安厅、交通厅、司法厅。

　　包国宪认为,“这次评议不是一种激烈的矛盾碰撞,而是用一种理性、柔和、委婉的方式协调平衡,让各方都比较能够接受。”

　　从冲动到制度

　　要使政府绩效评价产生实效，既要让群众满意，也要让官员们心服。制度的科学性、客观性和可操作性就颇费思量。对此，还不能迄今哪一种制度较为完善。

　　国家行政学院政治系副主任王伟告诉《中国新闻周刊》，各地的试验正在面临着一个相同的困惑。“要办好‘民评官’，并使之形成一个长期、有效的机制，不是一两次来自民间和政府的冲动，就能解决问题的。”

　　中共中央党校政法部副主任卓泽渊教授也认为，对政府绩效评估的研究是一件非常有意义的事。但这种评比有时随意性很强，“一票否决”就是最典型的例子，而且这些评比多为单项评优，所以评比的结果只是代表部分的真实性，常常表现得很模糊，缺乏量化的标准。

　　王伟说，严格来讲政府绩效不是一个管理问题，而是一个政治问题。单纯从管理角度解决政府绩效是舍本求末的做法，只有从政治的高度考虑这个问题才能从根本上解决。

　　比如，应把对政府的绩效监督列入人民代表大会的职责，并且是非常主要的职责；另一方面把公民对政府的监督制度化；然后才是政府内部的上下，横向的技术层面的监督制约，进而建立起一种针对不同主体、不同评估对象，多中心，多元化的监督评估机制。那种单一的，自上而下的，大一统的评估是不科学，甚至是有害的。

　　甘肃:非公企业评议政府绩效

　　甘肃省政府委托第三方独立机构评议政府工作始于2004年9月，历时5个月，共有30多位专家学者组织4050家非公有制企业领导参与此次评议活动。评议的主体是具有代表性的非公有制企业、上级政府、评议工作专家委员会。(来源: 中国青年报)

　　西安:网民热议“西安发展十大教训”

　　2004年年底，西安网民“秦透社”自发组织了“2004年西安发展十大教训”评选活动，得到当地广大网友热情参与。西安宝马彩票案等10件事被网民评为2004年“西安发展十大教训”。 这次民间发起的评选活动得到了西安市市长的肯定和关注，有关部门随即制定了相关的整改措施。(来源:广州日报)

　　南京:万人评议机关

　　南京市去年底开展“万人评议机关”活动结果。在评议中处于末位的三个机关单位主要负责人被进行了“诫勉谈话”。 这是南京市第四次开展万人规模的群众评议机关作风活动。2001,南京市对首次排名“末位”的两名局长进行了免职处理，对另外三名局长进行“诫勉谈话”。 (来源:中新社)

　　青岛:政务考核官考评机关

　　今年1月6日，80多名经过专门培训的“政务考核官”走进青岛各个市区、机关对这些单位上一年的政绩“评头论足”。考核结果由媒体公布,直接关系到这些单位的业绩评定和主要干部的升迁使用。(来源:小康杂志) (资讯整理:周宁)

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