作者：陈杰人
日前召开的十届全国人大常委会第十六次会议正在对《治安管理处罚法》草案进行二读审议。据中国新闻社等媒体报道，二审草案和一审草案有所区别，其中很重要的问题是，将治安拘留的最高期限由一审草案的30天降为20天，警察在查处治安案件中对有关人员的讯问查证时间，最长期限由36小时缩短为12小时。
静态地看，这样的变化似乎是一种进步，正如一些评论人士所言———它是对警察权力的限制，而这种限制实质上是使公民的权利有了更多保障，社会更加自由。但动态和整体地看，就整个《治安管理处罚法》草案而言，到底还有哪些方面需要改变而没有改变？
《治安管理处罚法》是国家基于加强社会治安管理、维护社会公共秩序的需要而提出的立法计划。此前，我国在相关方面一直执行的是《治安管理处罚条例》———将条例上升到法律层面，一方面表明国家对治安管理处罚工作的更加重视，另一方面也体现了民众的合理要求。众所周知，治安管理处罚工作关系到公民的人身和财产权利的被限制和被剥夺，这项工作实质上涉及公民的宪法性权利。就世界范围内通行的经验而言，有关此项工作，都应该由法律规制，最重要的是，作为行使管理和处罚权的主体，警察的权力受到了非常严格的限制。
以对人身限制为例，治安管理处罚条例规定了警察有权对违法公民采取最长时间达15天的行政拘留，这种拘留的裁决仅仅由县级公安机关的负责人就可以决定。而在严格的法治国家，别说15天，就是对公民的人身自由限制数小时，也得经过法官的裁决。再以罚款为例，公安机关有权对公民处以5000元以下的罚款。由于罚款实际上是对公民财产的部分没收，因此在很多法治国家，涉及此项权力，也由法官依照法定程序来裁决。
随着我国宪法修改后人权保障制度的加强和对私有财产的明文保护，过去治安管理处罚条例有关限制人身自由和没收公民部分财产的规定，越来越不适应宪政文明的要求，因此，该条例有了废止的必要。
纵观治安管理处罚法所涉及的事项，无不与公民的人身自由和财产权利息息相关。这不仅包括对公民人身自由的处罚性限制和对财产权利的罚没，还包括法案本身所涉及的公民在生活中的行动自由问题。
如果说，国家的很多法律都有其对象的特定性，比如刑法规定对较为严重的违法行为的处罚，经济法对市场秩序的规制———这种法律的适用对象客观上限于某一类人群，那么，治安管理处罚法则是针对全民的法律，因为在这个复杂的社会，每个人的行为，都可能受到该法的约束。因此，将来要付诸实施的治安管理处罚法是一部全民法，并且是一部涉及全民宪法性权利的法律。另外，这部法律同时也是设计警察权力“度”的行为规则，而警察权力的大小，又和公民自由程度成反比。显然，对于这样的法律规则，公民不仅最有权知道它将会规定什么，更有权提出可以规定什么和不可以规定什么。
遗憾的是，到目前为止，尽管这部将要涉及全民行为自由的法律已经受到广泛的关注，其草案中的部分内容也受到了一些著名法学家的批评和质疑，但是，法律的草案却从来没有被公布过。
从这个意义上讲，我建议全国人大常委会借鉴当年制定宪法的做法，尽快公布审议中的《治安管理处罚法》，通过报纸、网络和其他各种途径收集公民的意见，使这部涉及全民自由的法律真正成为民意的体现。
