国内首例骗取住房公积金案审理遭遇尴尬

　　□本报记者 戴敦峰

　　南京市玄武区法院的法官不久前遇到了一个尴尬情况：在审理“国内首例骗取住房公积金案”时，由于找不到适用于 住房公积金(下称“公积金”)的相应法律条款，对利用伪造证件骗取公积金的罪犯，最后只能按“伪造国家印章、证件罪和 伪造企业印章罪”作出判决，而被骗取的公积金也无法追回。

　　为了改变这一尴尬局面，更有力地打击骗取公积金的违法行为，玄武区法院和检察院已分别向有关部门发出了司法建 议和检察建议，希望能对《公积金管理条例》作出适当修订，尤其要“进一步完善罚则”。

　　骗取公积金竟成生财之道

　　去年8月，一则帮人“公积金提现”的小广告同时出现在南京的几家报纸上。正想着买车而又苦于缺钱的李秦(化名 )，看到广告后产生了一个念头：把公积金提出来的话，应该有好几万元，不正好可以补上买车的资金缺口吗？

　　李秦于是循着这则广告找到了一个叫张桂华的女人，并接受了她所提供的“公积金提现”服务。张桂华帮李秦伪造了 房地产买卖契约、房产证和完税发票等，然后以此为凭证从银行提取了9万元公积金。按照双方当初的约定，李秦付给了张桂 华1200元的“服务费”。

　　其实，张桂华走上这条“生财之道”实属偶然。

　　去年上半年，一位过去的同事找到张桂华，请她“帮着想想办法”把公积金提出来。张桂华便以每份300元的价格 ，请几个专做假印章、假证件的人伪造了一套购房契约和完税发票，又花1元钱从房管局买了一份空白“房屋买卖契约”，填 上了虚假内容。就凭着这些假材料，她居然成功地帮这位前同事提出了公积金，并因此获得了不菲的酬劳。

　　“首战告捷”的张桂华发现，这项“业务”利润丰厚，做起来也容易，此后便投身到这项“生意”当中，而且越做胆 子越大。

　　为了扩大业务量，张桂华与一些房地产中介公司开展了“合作”：中介通过在报纸上刊登“公积金提现”等内容的广 告招揽“客户”，然后将收集到的客户信息提供给张桂华；张桂华再将含有该客户信息的假“完税票”等手续提供给这些中介 ，由中介持上述假手续陪客户去银行提取公积金并收取费用；最后中介再与张桂华按事先约定的比例“分赃”，一般提1万元 以下的，张桂华可分得约800元。

　　后来，张桂华又开始“招兵买马”。她先后拉无业人员张明强及某房地产中介的员工等人入伙，让他们在报纸上登广 告为自己招揽“客户”。

　　去年12月，感觉做这项业务“风险不大”的张明强，决定自己单干以获取更多的利润。今年1月，张明强等人在帮 他人非法提取公积金时被警方抓获，他很快供出了张桂华。

　　2月20日，张桂华被玄武区检察院批准逮捕。此后，张明强等另外9名犯罪嫌疑人也陆续“归案”。

　　司法部门的尴尬

　　7月初，张桂华等人在南京市玄武区法院受审，此案被媒体称为“国内首例骗取公积金案”。

　　“但是，最后的判决实际上与公积金并没有关系。”此案主审法官、玄武区锁金村法庭刑庭的庞庭长日前告诉记者， “我们在判决时，因为找不到适用于公积金的相应法律条款，只能按‘伪造国家印章证件罪和伪造企业印章罪’作出判决。”

　　“相关部门管理上的漏洞，使得此案的查处和认定都非常困难。一些犯罪嫌疑人交代了很多情况，但办案部门却无法 找到相关的证据。”玄武区检察院的徐欢检察官对记者说，“不过，他们伪造、买卖国家机关证件、印章及企事业单位印章的 行为证据确凿，这已触犯了刑法，构成了犯罪。”

　　法庭最终以“伪造国家机关印章、证件罪”和“伪造企业印章罪”判处张桂华4年有期徒刑。

　　对于这个判决结果，玄武区检察院副检察长陈玲伟解释说：“虽然我们也认为，伪造国家机关证印骗取公积金的行为 ，危害性要远远大于一般的伪造国家机关证印的行为。但我国刑法的一个基本原则是‘罪刑法定’，也就是说，‘法无明文规 定不为罪’。骗取公积金的行为是否构成犯罪，法律对此并无明确规定。所以我们只有通过打击伪造、买卖国家机关证件、印 章的行为，来追究犯罪嫌疑人的刑事责任。”

　　据了解，住房公积金是依据国务院《住房公积金管理条例》(下称《条例》)建立的一种长期住房储金，目的是促进 城镇住房建设，提高居民居住水平。该条例第5条明确规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房， 任何单位和个人不得挪作他用。”

　　“违反《条例》的规定，伪造证明材料支取公积金的行为属于违法行为，侵害了国家对公积金的正常管理。”南京市 公积金管理中心归集处的倪瑞荣处长表示，“对这种违法行为如不加以制止，势必会扰乱公积金的管理秩序，使公积金余额不 断减少，严重影响公积金资金的安全运作，最终将危及住房公积金制度，直接损害广大缴存人的利益。”

　　“可是，对于像李秦这样骗取公积金的行为，我们现在却没法追究，因为《条例》里并没有对此规定罚则，而对它又 不适用刑法。”庞庭长有些无奈地说，“对这种违法行为的打击，目前事实上处于无法可依的状态，被非法提走的公积金也难 以追回。”

　　而一位专门研究公积金问题的学者则告诉记者，《条例》是1999年公布，2000年修改的，“目前出现的诸如 骗取公积金之类的许多新情况，当初制定《条例》的人是无法预计的。”

　　有关部门目前掌握的证据显示，从去年8月到案发时，上述10名犯罪嫌疑人共作案20余起，骗取公积金20多万 元，并从中获利2万余元。

　　一位知情人士则透露，南京市去年被“异常提取”的公积金数额远远不止这么一点，“现在能查得出来并能从法律上 得到认定的，不过是冰山一角”。

　　据了解，玄武区法院和检察院已分别向有关部门发出了司法建议和检察建议，希望能对《条例》作出适当修订，尤其 要“进一步完善罚则”，以利于司法机关更有力地打击骗取公积金的违法行为。

　　漏洞如何封堵？

　　据介绍，提取公积金的一般流程是：提款人带上身份证、购房合同、完税凭证等材料，到单位的公积金经办人员处办 理支取手续；再由汇缴单位开具《住房公积金支取申请书》，加盖单位预留印鉴，并附上有关证明材料，经相关银行系统审核 后，即可办理公积金支取。

　　“在这个流程中，财政局契税所、提款人所在单位、银行、公积金管理部门，以及刊登广告的报社，彼此之间往往缺 乏信息沟通，这就产生了很多漏洞。”庞庭长指出，“经济利益的驱使，固然是张桂华这些人弄虚作假骗取公积金的最直接动 因。但这些漏洞的存在，也给了他们可乘之机。”

　　“漏洞，几乎存在于公积金提取流程中所涉及的所有机构。”一位业内人士对记者逐一分析说，报社对广告发布把关 不严，特别是对其内容的合法性疏于审查，就使得不法分子利用公众对报纸的信任扩大了不法信息的影响面；契税所制作的完 税凭证防伪措施不强，客观上降低了犯罪的成本与难度，使得不法分子能轻易伪造出完税凭证；而提取公积金的职工所在单位 对其所申报的购房情况审查不严，相关银行又疏于审查提款人所持凭证的真伪，另外，公积金管理部门也缺乏必要的监督与审 查手段，这些漏洞都为不法分子骗取公积金大开了方便之门，使其作案屡屡得手。

　　-说法□董念清(中国民航管理干部学院副教授)国内航空运输赔偿制度能否与国际接轨 在国内的民航主管部 门、航空公司先后成为被告，旅客与航空公司动辄因航班延误而剑拔弩张的时候，1999年签署的国际民航组织《蒙特利尔 公约》(下称《公约》)，于今年7月31日起在我国生效。根据《公约》，国际航空旅客伤亡赔偿限额在航空公司免责的情 况下提升至约13.5万美元(约合人民币110万元)。而民航总局有关负责人同时表示，该公约只适用于国际航空运输， 国内航空旅客无法适用上述权限。

　　人们不免要问：在国际公约提高了赔偿数(限)额后，国内航空旅客的权益如何保护？国内法将对此作出怎样的回应 ？

　　公约五大规定保旅客权益

　　用以规范国际航空运输的《公约》，在保护航空旅客权益方面也作出了一系列明确规定：

　　1.通过“双梯度责任制度”提高赔偿金额

　　在旅客伤亡赔偿方面，《公约》以10万特别提款权(即“specialdrawingrights”，简写为 SDR，约合13.5万美元)为界，分两个层次作出规定：对于不超过10万SDR的索赔，只要旅客能举证证明，航空公 司就应该承担，除非是由于旅客本人的过错造成航空事故，而这种情况比较罕见；对于超过10万SDR的部分，除非航空公 司能证明自己没有过错或者完全是由于第三人的过错造成的(即举证责任倒置)，否则就不能免除责任，依然要作出赔偿。这 就是“双梯度责任”，《公约》据此建立起了一种接近于无限额赔偿的制度。

　　根据这种制度，不同国家的旅客或同一国家的不同旅客实际获得的赔偿额将会不同。因为在发生伤亡的情况下，需要 当事人举证证明自己所受的实际损失，而这种损失与旅客所在国家的收入水平以及旅客受伤害程度有很大关系，不同的旅客会 有所差别。在美国，空难赔偿是按受害者本人一生中可能获得的收入来赔付的，不同当事人得到的赔偿非常悬殊，从几十万到 几百万美元不等；日本对赔偿金额的计算同时考虑了受害者的损伤程度、年龄、职业、正常收入情况、家庭负担及余生收入上 涨等综合因素；而我国则要考虑伤残或死亡补偿费、医疗费、护理费、误工费、被抚养人生活费、交通费等。

　　2.明确航班延误的赔偿限额

　　《公约》在处理航班延误问题上的一个亮点是，具体规定了对于旅客延误的赔偿限额，即4150SDR(约合5000 美元)：旅客的实际损失如果小于该限额，则按实际损失赔偿；如果大于该限额，则超出的部分不予赔偿。当然，并不是说一 发生延误，航空公司就要赔偿4150SDR，《公约》中对此规定了一些限制条件。

　　3.要求先行付款

　　航空事故往往令受害人在经济上处于窘迫境地。为此，《公约》规定航空公司“应不迟延地”向受害人支付一定数额 的钱款，以满足其经济方面的需求。但前提条件是航空公司所在国的国内法有这样的规定。而目前我国的民航法还没有这样的 规定。

　　4.可在旅客“主要且永久居所”所在地的国家起诉索赔

　　所谓的“主要且永久居所”，实际上就是旅客的惯常居住地。对于因旅客伤亡而产生的损失，旅客或其家属在其惯常 居住地起诉，与到外国起诉相比，无疑要便利得多。

　　5.对赔偿限额定期审查、更新

　　《公约》引入了责任限额的更新机制，规定对赔偿限额每5年进行一次复审，并根据复审结果作出修订。这就使赔偿 金额与社会经济发展水平相适应，维护了旅客的利益。

　　当务之急：制定新规定

　　当国际航空旅客的伤亡赔偿依据《公约》而提高到近110万元时，国内航空的赔偿限额还维持在12年前国务院第 132号令规定的7万元。面对如此悬殊的差距，各种疑问纷至沓来也就在情理之中了：同样是航空运输，为什么国际运输的 赔偿额可以高过百万元，而国内运输却只有区区几万元？为什么不能提高国内运输的赔偿限额？我国的航空旅客损害赔偿制度 如何与国际接轨？

　　其实，在1993年之前，我国对空难赔偿额度曾进行过多次修订：1951年到1981年的30年间，一直是1500 元，没有任何变化；从1982年开始则不断提升，从当年的5000元到1988年的8000元，再到1989年的2万 元，直至1993年达到7万元。但此后的12年里，却未作任何修订。而这12年，正是我国社会经济发生急剧变革，居民 生活水平有了极大提高的时期。

　　法律规定的不变与社会生活的巨变发生了严重冲突。最典型的事例就是：2004年东航“11·21”包头空难发 生之后，上海遇难者陈苏阳的家属于2005年3月状告民航主管部门行政不作为，称其不履行民航法第128条规定的立法 义务，没有制定有关国内航空运输承运人赔偿限额的规定。虽然此案最终被法院以不属于行政诉讼的受理范围为由驳回，但它 的意义不可谓不大。

　　实际上，2002年发生的大连“5·7”空难，就已将这一问题提了出来。尽管有关方面在处理这次空难时，考虑 了消费价格总指数的变动因素，提高了赔偿额，但毕竟只是一种变通做法，并没有法律上的依据。所以最终还是备受质疑，个 别遇难者家属甚至拒绝接受赔偿。

　　遗憾的是，在大连空难发生后的3年时间内，相关的规定依然没有作出修订，以至于在处理包头空难时还是只能套用 大连空难的做法，但处理起来更加困难。

　　严重滞后的法律规定与实践发生的激烈碰撞，以及国际公约的最新发展，都在提醒我们：制定新的国内航空运输损害 赔偿规定，已是刻不容缓。

　　两个关键点和难点

　　无论是修订国务院第132号令，还是制定新的国内航空运输损害赔偿规定，赔偿限额和航班延误都是两个关键的问 题，也是难点所在。

　　国内旅客人身伤亡的赔偿责任限额是政府、航空公司、旅客关注的焦点，有关方面也确实正在考虑制定新的航空运输 损害赔偿规定，但他们面临的问题是：是继续维持限额赔偿，还是借鉴《公约》建立双梯度责任制度？如果是前者，则既与世 界航空运输的立法潮流相悖，也不利于保护国内旅客的利益。因此，借鉴《公约》的规定，建立国内航空运输的双梯度责任制 度，应该成为我们的选择。可具体到赔偿数额来说，是将《公约》规定的10万SDR原封不动地搬过来，还是重新确定一个 新的数额？这依然是一个难点。

　　航班延误，是国内航空客运存在的老大难问题。而因此导致的旅客为了索赔而占机、霸机的事件，也是层出不穷。究 其原因，除了航空公司服务不到位、少数旅客非理性及其他一些特殊情况外，相关制度的缺失或缺陷，不能不说是其中最主要 的因素。

　　就《公约》本身来看，其虽然规定旅客因航班延误而产生的损失应由航空公司承担责任，并确定了4150SDR的 赔偿限额，但并没有在法律上明确延误的定义，而是将这一问题交由各国国内法去解决。

　　在我国民航法中，相应的规定也只是一句原则性的话：“航空公司对旅客在航空运输中因延误而产生的损失承担责任 。”但这个原则性规定并没有在相关的行政法规中具体化，因而就在具体实践引发了诸多问题。例如，有航班稍一发生迟延， 哪怕只比预定起飞时间晚半小时，一些旅客也会要求航空公司赔偿；即使延误原因消除后，有的旅客仍会拒绝登机，非得等到 延误4个小时后再登机，为的是“创造条件”来向航空公司索赔。这种制度上的缺陷，可能导致两个结果：一是诱发旅客“非 理性维权”；二是干扰正常的航空运输秩序，给航空公司造成较大的损失。

　　基于此，就有必要明确什么是法律意义上的延误，确定航空公司对于那些原因导致的延误应该或者不必承担责任，并 借鉴《公约》的做法，规定延误赔偿的限额。同时，也要确定旅客对自己因延误所受损失应负的举证责任，而这些损失应是能 以金钱计算的实际损失；如果不能证明，则不予赔偿。

　　可当我们要作出一些具体规定时，又可能遇到许多难点：其一，如何界定延误？比预定起飞时间晚多少才构成延误？ 其二，赔偿限额定为多少？完全照搬《公约》的4150SDR？显然不太现实，因为与国情不符。那么，定为1000元， 还是3000元？这都需要综合各方面情况来确定。

　　但是，不管怎样，航班延误的问题都不容回避，必须在法律上给予明确回应。

　　“最大的漏洞是，契税所、银行和公积金管理部门三者之间缺乏必要而及时的信息沟通。”这位人士进一步指出，“ 如果这3个部门之间将此项工作的相关信息联网，就能使公积金被骗取的可能性降到最低程度。”

　　倪瑞荣也认为，“一旦完税凭证、购房合同和房产证等申请公积金贷款的要件都能实现网络审核，造假者也就无计可 施了。”

　　倪瑞荣告诉记者，为了有效遏制骗取公积金这个“前所未有的新的违法行为”，公积金管理部门正在与各相关机构协 商实现信息联网、资源共享的问题。但他同时也表示，“解决这个问题并不是一家就能说了算的，需要各个部门之间充分协作 和配合，因此必然是个不短的过程。”

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