最高法院与联合国试点之高密经验观察

　　“闪电”断案

　　-在美国，法院如果接了100件案子，95件会被预审法官、审前会议等方式和解掉，最后法官真正要开庭审理的只有5件

　　-“立案法官相当于医院的挂号处，预审法官好比门诊医生，简单的案子就成功调解了

；庭审法官则相当于住院部里的专家——只有案情复杂不能达成调解的，才由他们来处理”

　　-“预审法官制”试图破解司法效率与公正难题，“高密经验”将在山东全省推广，并可能被修改中的民诉法吸收

　　□本报记者 傅剑锋

　　山东高密市的商羊纺织公司在8月8日上午打了一场“闪电”债务官司——从高密法院立案，到欠债人愿意还钱，一共才花了不到两个小时 。

　　据统计，自从五年前该法院开始系统地实行预审法官制后，这类简单案件平均审期已减少到3天。“在高密人的记忆里，‘等到花儿也谢了’的官司经历已经是很久以前的事了。”高密当地最大的一家律师事务所主任赵明霞说。

　　“快得让人吃惊”

　　这场“闪电”官司的主持人是高密法院年轻的预审法官张兆祥。像他这样的预审法官在高密法院有16名。

　　8月8日上午9点左右，张法官拿到了刚立案的商羊公司状告赵国欠钱的案子。高密法院规定预审法官必须在立案后三天内就向原被告送达法律文书(法律规定是立案后7天内送达)。

　　有明明白白的欠条，只要欠债方认这些欠条，那么调解成功的可能性就很大。所以张法官打算调解。

　　10余分钟后，张兆祥来到了高密市郊一家机声隆隆的小纺织厂。小老板赵国对着白纸黑字的欠条，嘴里不停地咕哝：“我又不是不愿给钱，告什么告啊，主要是不给我发票嘛。”

　　张兆祥微笑着边听记，看来这不是个难缠的主，果然调解有望。但张兆祥还是希望赵国明白自身的诉讼权利，所以还送给了赵国一份如何保障自己权利的几页资料，并耐心地给予解释。这是高密法院要求预审法官们必须做到的细节。

　　高密法院80％以上案件来自农村，村民们对如何打官司往往一头雾水，庭审常常成为了一场诉讼常识的初级培训班，一些本来比较简单的案件一而再再而三地开庭。

　　张兆祥问赵国：“赵国，你看怎么样？”赵国搔了搔头：“调解吧，上什么公堂，我以后还想和他们做生意呢。”

　　于是，张兆祥把赵国的意见记在“调解笔录”上。一两天后，张兆祥将安排他们调解。

　　张法官走出工厂时，刚好是上午十点，从拿到案卷到解决这个纠纷——一个小时。而此前欠款已扯皮一年多。

　　张兆祥有些小得意：“这太正常了，我们法院至少有六成案子在预审阶段就被调解了。”

　　不过，高密法院研究室主任李卓志认为还大有提升空间：“在美国，法院如果接了100件案子，95件会被预审法官、审前会议等方式和解掉，最后法官真正要开庭审理的只有5件，很受启发呀。”这一制度是后来被多数西方法律所吸收的 “审前准备制度”。

　　经过张兆祥们的“审前准备”后消化后，需要庭审的案子只有四成。对这四成案子，预审法官们已把官司的证据、争议焦点一一在案卷中列清，所以庭审法官一天能断上四五个案子。

　　民二庭的庭审法官、庭长孙秀平对此感受颇深：“预审法官起的作用太大了，事务性的工作不用做了，我们就可以专心审判。以前，法官包揽一切，当事人动动嘴，法官跑断脚。”

　　孙秀平1993年一年才办了45宗案件，已经是经济庭中办案最多的法官了。现在，她所在的庭只有两名庭审法官，一年却可以办800多宗，重要原因是有五六位预审法官专门给他们做审前准备。

　　同时办案质量也很瞩目，整个法庭上诉和改判的情况极少。孙秀平所在的法庭今年1-7月份所判的案子无人上诉，审判质量列潍坊第一。而像张玉霞这样的断案“快刀手”，审案近千宗，当事人上诉的极少，至今只有一宗被改判。“这样的结果，连我自己都觉得有点不可思议。”张玉霞感叹。

　　“挂号处”与“门诊医生”

　　这个“不可思议”的结果与“预审法官制”到底存在什么联系？

　　“我来打一个比喻。”高密法院院长宋允厚说，“立案法官相当于医院的挂号处，预审法官好比门诊医生，简单的案子就成功调解了；庭审法官则相当于住院部里的专家——只有案情复杂不能达成调解的，才由他们来处理。但深层次的原因还要复杂些。”

　　“深层”原因之一，在宋允厚看来，“预审法官制”下的庭审法官水平不一样了。

　　高密法院以前和多数基层法院一样，法官中也有部队转业干部，有从外单位调入的机关事业干部，“素质较高的法官占1／3，素质一般的占1／3，不能承担审判工作的占1／3”。对此庭审法官孙秀平深有感触：“以前我们庭有一些老法官，连法律条文都会引用错误，我经常帮他们修改判决书。”

　　高密试行预审法官制后，遴选中等水平的法官16名作预审法官，遴选具备本科学历、从事法院工作审判资格5年以上的高水平法官作庭审法官。“这些庭审法官是整个审判体系的刀锋，好钢用在了刀锋上，才能保证效率与公正。”宋允厚说。

　　长期与法院打交道的律师赵明霞明显感到：“现在法官的判决书一般分析的很有条理，这样哪怕是败诉了，当事人也容易接受。六七年前，判决书常常不解释为什么这样判，哪怕判对了，也会让人不服气，因此造成了不少上诉上访的案子。”

　　还有一个“深层”的原因，是高密法院在试验预审法官制时“种花得柳”的意外收获。

　　据当初进行预审法官构想的高密法院两位副院长王振星、王益华回忆，高密法院开始试验预审法官制只是提高办案效率。但王振星发现，预审法官可以成为保证庭审法官公正与廉洁办案的“防火墙”。预审法官制的设立，使预审法官包揽了所有的审前准备工作，这样就切断了庭审法官与当事人之间的联系，从而切断了人情案、关系案、金钱案的渠道。

　　于是，高密法院确立了一项保障司法公正的原则，庭审法官在审案前不得和当事人接触，所有审前准备由预审法官完成，庭审法官不得插手。

　　这就要求，预审法官必须完全独立于庭审法官，尽管其主要工作是为庭审法官做审前准备。为了保证这种独立，高密法院把预审法官设置在立案庭管理，地位和庭审法官相当。同时规定，庭审法官有权退回预审法官不合格的审前准备资料。为了防止相互推诿，又规定，如果超过审限或者出现错判，预审法官、预审流程的质量监督员、庭审法官实行连坐处罚。

　　最高人民法院立案庭庭长刘学文在其调研报告中对这种改革模式深为肯定，认为“改变了过去行政管理以人为中心的管理的模式，发挥审判内行管内行、法律管理的优势”，“不仅仅减少了人情案、关系案，实现审判权的相互制约的目的，还使每一程序具有不断消解纠纷的功能”。

　　试点的由来

　　“预审法官制，实际上是个西洋舶来品。”高密法院副院长王振星回忆这项制度在高密的流变。

　　1995年，为提高办案效率，时任高密法院院长的王军(现潍坊中院副院长)决定借鉴英美法系中审前准备程序中的经验，在经济庭内设立了“庭前准备小组”，由“准备法官”专门来和打官司的老百姓打交道。

　　1999年，最高法院要求各地法院成立了专门的立案庭，并强调庭审一步到庭。但由于没有充分的审前准备，一些简单案件也出现了多次开庭的情况。

　　“那时我看清楚了，解决新问题还得用老药方。”王振星回忆。2000年，高密法院吸收了“准备法官制”中最重要的经验——把预审法官从各业务庭分离出去，归入到立案庭，保证预审法官独立性，真正分解庭审法官的权力。

　　宋允厚赴任高密法院院长一职。他看清了这项试验的价值，于是给潍坊中级法院写相关材料，希望在中院简报上公开，供同行讨论。

　　2001年的秋天，宋允厚毛遂自荐式地向潍坊中院力陈这一试验的价值。并对是否违反法律这个焦点问题作出了解释：高密是根据民诉法“审理前的准备”这一立法精神来试验的，不应算违法；而且，预审法官制，早被国际司法界的实践证明是有利于司法效率与公正的司法程序。

　　中级法院院长程茂仁在听完这一报告后深为认同，遂大胆决定，向潍坊地区基层法院推广“高密经验”。

　　这一试验很快得到山东省高级人民法院的肯定。2001年11月，最高人民法院也“瞄”上了这个改革样本。原来，在这一年，最高人民法院正在与联合国计划署筹划一个叫“中国司法制度改革”的合作项目，审前准备程序改革正是他们合作的五大内容之一。

　　这一国际项目的背景是：在这个全球化时代，中国已确立了法治方略，中国的法制文明与世界法制文明必须加强交流与对话，才能融入到世界整体发展中。而在推进中国司法的公正与效率方面，需要借鉴国际先进经验，开展国外审前程序、预审法官制的研究，探索设立审前准备程序成了合作内容之一。

　　2001年12月28日，时任最高人民法院立案庭副庭长的刘学文(现为庭长)的调研报告认为“庭前准备是审判方式改革深化的必由之路”。

　　随后，最高人民法院副院长沈德咏作出批示：“借鉴国外通行做法，设立预审法庭或准备法庭，处理证据展示、证据交换及庭前调解问题，一直是我考虑深化立案工作改革的重点。”

　　同月，最高人民法院出台了《关于民事诉讼证据的若干规定》，规定了当事人必须在规定时间内提交证据，否则证据无效。

　　2002年7月，这一司法改革国际项目全面启动，联合国提供110万美元的项目援助，中方则提供1000万元人民币的项目配套资金。其中对高密法院提供25万美元的试验资金。同年8月至11月，最高人民法院与高密法官签订了《审前程序与预审法官司法改革项目》及相关附件。高密法院幸运地成为了这一国际项目在中国的惟一改革试点。

　　在相关项目的合同书中，高密的“预审法官制”的改革目的明确化了：探索一种具有推广价值的现代审前准备模式和诉讼制度。

　　往前一步，就是立法

　　今年，最高人民法院与联合国计划署将对这个试点进行验收。

　　最高院立案庭副庭长姜启波学术论文中称目前中国已有半数以上的(地方)法院在借鉴国外审前准备程序，具备了建立审前准备程序的实践基础，但因为触及到了权力的重新调整，也造成最高院对这项司法改革小心翼翼的态度。

　　高密法院院长宋允厚说：“我们很想继续改下去，完善下去。但发现再走下去，就涉及讼诉法方面的一系列立法问题了。”

　　身为修改民事诉讼法专家组成员的姜启波也在学术论文中承认：“目前各地在审前准备程序中，有审前会议，法官助理，当事人请求发出调查令等司法改革尝试，已经大体具备了构成独立审前准备程序的内容，但因诉讼法尚未对其体系化、制度化，所以在客观上消解了其功能。”

　　所以，他向记者表示：“像高密经验中的合理因素，还有国外在预审法官制中的一些先进经验，应该会被正在修改中的新民事诉讼法有机地吸收。”

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