20万孤儿无经常性救助 民政部谋求中央专项支持(2)

　　“一阵风”式救助

　　在实践中，地方即使是对孤儿进行救助，也只是逢年过节发放一些钱物。

　　城乡孤儿救助的差距始于上世纪90年代。

　　1993年政府开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。这使得城镇孤儿得到了一定的保障而明显优于农村对孤儿的救助。

　　“这就好像是一个分水岭，在对孤儿的救助问题上由此拉开了差距。城市和农村孤儿有差距，地区与地区之间也存在差异。”一位基层民政人士说。

　　而在农村，孤儿的救助则遇到了前所未有的难题。

　　农村的“五保”供养制度成为我国最早的孤儿救助制度。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人，无劳动能力人，无生活来源者的吃、穿、住、医、葬(孤儿保教)，使他们生养死葬都有指靠，其中即包括了对孤儿的救助。

　　按当时的规定，“五保”供养的标准不低于当地一般群众的实际生活水平。现行《农村五保供养工作条例》也规定，五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体。

　　一直以来，“五保”经费主要从农村税费中的“三提五统”提取。但农村税费改革以后，资金的供给面临很大困难。

　　2004年出版的《转型时期中国社会救助》一书作者洪大用调查指出，2000年开始实施农村税费改革之后，最初对于农村五保供养经费没有给予合理的测算，而是放在农业正税20%的附加中支出，20%的附加还要支出村组干部工资办公经费。农村税费改革之后，村集体和乡镇政府面临财政困难，“五保”资金来源随之也成难题。他认为，“重要的是农村集体消解后，五保供养制度并没有根据变化作出有效调整。”

　　根据洪大用实地调查显示，安徽、浙江、青海的五保户的应保未保率分别是21.3%、38.2%、41.41%.“很多农村的五保户都不能完全保证，对孤儿救助的概率当然就更低了。”一位基层民政干部坦言。

　　在实践中，地方即使是对孤儿进行救助，也只是逢年过节发放一些钱物，河南洛宁县民政局局长孙东水称这种方式为“一阵风”式的救助。

　　安徽省民政厅副厅长丁四金接受记者采访时表示，中央没有专项对孤儿的救助资金，很多地方确实难以保证对孤儿长期、持续地进行救助。在实际救助过程中，只能是资金宽松时就不定期发放一些，资金紧张时就停顿下来。

　　尚晓援则发现了目前救助制度设计的一个“漏洞”。

　　她认为，五保制度理论上包括孤儿，但是实际上，孤儿大多被其亲属收养，而按照以户为单位的资格条件，很多孤儿不再符合五保救助的条件。这些在客观上影响了孤儿受救助的范围。

　　社会隐患

　　全国57.6万孤儿中，有45万名由亲属抚养，占78.5%，孤儿的亲属不再认为抚养他们是理所应当的事，受歧视、受虐待的可能性都增加了。

　　调查期间，一则刊发在《燕赵都市报》上的消息引起了尚晓援的注意。

　　报道称，一位名叫晓霞的唐县农村孤儿，在父亲去世后，患有精神病的母亲无力抚养，最后由其一位远房叔叔暂时收养。照片显示，这个7岁女孩的脸上、身上几乎没有一寸完好的皮肤，小小的身子佝偻着，双腿膝盖化脓，只能慢慢蹭着往前走。身上被打、扎、剪伤的疤痕清晰可见，两只小手已肿胀得无法握拳，指缝间的口子还往外渗着脓水。而她受到其婶婶虐待的原因，则是因为收养她增加了家里的经济负担。

　　尚晓援将这个个案纳入了调查报告中。她认为，孤儿在没有得到救助的情况下，不仅影响其正常的教育和医疗，而且在其被亲属收养后，在经济上给亲属增加了很多开支，引起了家庭矛盾，被寄养的儿童也很难获得健康成长的精神环境。

　　调查显示，由亲属抚养是目前最为主要的孤儿养护方式。全国57.3万孤儿中，有45万名由亲属抚养，占78.5%，仅有很少量生活在福利机构和慈善机构内。

　　“我们要注意到的一个变化是，随着农村社会的开放和家庭纽带的渐渐松懈，亲属对孤儿的养护义务色彩逐渐减少，而慈善性质逐渐增加。”尚晓援说，孤儿的叔叔伯伯等亲属不再认为抚养他们是理所应当的事，与以往相比，孤儿受歧视、乃至受虐待的可能性都增加了。

　　而在另一方面，没有亲属照料的孤儿也成为社会的隐患。

　　课题组在新疆墨玉县的调查发现，有些孤儿在父母去世三、四年之后，都没有固定的照料者。这样的孩子小的在村里吃百家饭，穿民政救济的衣服，独自居住在父母留下的房子中。大一点的就外出做童工或流浪。这个县每年被外地遣送回来的流浪儿童就有200多人，多数在10到15岁之间。其中一部分就来自失去父母的家庭。由于他们实际上已经无家可归。遣返回乡之后重复流浪的可能性极大。

　　“在这种状态下，这个群体极易为成年犯罪分子或恐怖主义集团利用。对他们进行救助，可以有效减少青少年犯罪，改善社会治安。”尚晓援说。

　　调查报告同时认为，对这个群体进行救助，可以更有效地保护与艾滋病、吸毒等问题有关联的孤儿群体。

　　目前，政府加强了对艾滋病孤儿的支持。但是主要的支持方法是先对这个群体进行甄别，再对他们进行保护。这样做的主要问题是必须首先把艾滋病孤儿从一般的人口群体中孤立出来，从而增加了对他们发生社会歧视的可能性。而对整个孤儿群体进行保护，就可以使艾滋病孤儿既得到保护，又避免了进行艾滋病甄别带来的负面影响。

　　孤儿救助尝试创新

　　民政部相关部门正在积极争取国家资金的支持。

　　在六一儿童节期间，中华慈善总会等组织在民政部签署了《孤儿救助宣言》。由此，公益慈善组织对孤儿的救助活动拉开序幕。

　　“这一活动，搭建了一个民间组织救助孤儿的平台。”

　　中国民政部救灾救济司司长王振耀此间表示，公益慈善组织在此交流信息，展开对话，并且能够创造出更多的更有实效的孤儿救助项目。

　　在民间慈善机构努力的同时，各地政府也在孤儿的救助上，开始尝试新的模式。

　　今年9月初，河南洛阳市洛宁县为325名孤儿发放了“洛宁县孤儿社会救助领取证”。作为政府首批认定的孤儿，他们将按“月薪”的方式领取补助，每月可获得地方政府80元的生活补贴，除此之外，每人每年还有四五百元的衣被救助费、教育救助费和疾病医疗救助费。

　　洛宁县民政局局长孙东水向媒体表示，今年年初他们在向民政部汇报工作时，流露出了对孤儿“一阵风”救助方式的困惑。当时民政部救灾救济司王振耀对此问题非常重视，并表示，洛宁县可以大胆地去尝试建立较为完善的孤儿救助体系。在此背景下，洛宁县经过调研推出了孤儿救助的“月薪”制度。

　　洛宁县民政局办公室一位工作人员表示，这些资金每年大约要40万，目前都是地方自筹，并无上级拨款。洛宁县民政局副局长陈铁军承认，这一资金对于这个贫困县来说压力很大，“如果没有后续资金，再好的救助体制，最后也会流产。”

　　民政部一位不愿具名的人士透露，民政部对河南洛宁县的孤儿救助措施表示认同。与此同时，民政部相关部门正在积极争取国家资金的支持。

　　民政部救灾救济司捐赠处处长韩玉娇证实，目前民政部正准备对孤儿救助出台一些措施，但未透露更多细节。

　　“政府应该出台相应的制度和专项的资金，再加上慈善机构的捐助活动，孤儿才能得到较为完善的救助。”英国救助儿童会中国项目总裁魏洁女士说，“我们相信经过民政部门的积极推动，中国孤儿将会有更好的生活环境。”

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