南方周末:高检黑名单全国联网欲给行贿者戴紧箍

　　□本报记者 许峰

　　从明年1月1日起，全国各地的建筑商们会突然发现，自己头上多了道紧箍：谁想要揽到工程，首先得保证1997 年以来没行贿史，更不能上检察院的“黑名单”，否则很有可能在市场准入上受到限制。

　　11月1日，最高人民检察院检察长贾春旺明确表示，将在2005年底前建成涉及建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门的行贿犯罪档案查询系统，并将于2006年1月1日正式对外受理查询。

　　全国联网

　　据高检负责新闻宣传的侯副处长介绍，这个被称为“行贿黑名单”的查询系统最大的特点是全国联网，你只要在一地犯事，全国各地都可以查到你的犯罪信息。

　　“如此一来，行贿在全国都不会再有市场，这样就可以避免纳入‘黑名单’的企业在不同地区会出现紧箍咒失灵的尴尬局面。”

　　目前各地中级以上检察院正在按照建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门五个门类向这个数据库输入信息。统一的录入标准是，只限于1997年以后，法院依法做出生效判决、裁定，认定构成犯罪的所有行贿案件，不管行贿数额的多少。

　　对于单位行贿犯罪的，档案录入内容应包括单位名称、住所、犯罪基本事实等内容；对于个人行贿犯罪的，包括个人姓名、身份证号、犯罪基本事实等内容。

　　高检规定，“黑名单”的日常运作情况是，平时各地中级检察院以上检察机构都有系统后台操作的权利，不断地添加数据库内容。同时，系统使用不存在查询收费问题，所有的录入项目都是法院公开资料，只是提供一个查询平台，供招标单位查询。

　　“这个‘黑名单’没有退出机制，行贿信息一旦输入就不能删除。”侯副处长透露，“‘黑名单’的建立主要是为了遏止甚嚣尘上的在招投标、公共采购、信贷审批、招收公务员或招收学生等贿赂犯罪高发易发环节上的腐败现象，让行贿的不敢行贿，想受贿的也就没门了。”

　　但高检为了厘清检察权与行政权的区别，检察机关只提供“行贿黑名单”的查询，但不干预、不参与对查询有行贿犯罪记录的个人或单位的实体处理。检察机关只负责查询，并如实提供查询结果，至于根据查询结果做出何种处理，完全由查询者自主决定。

　　出台始末

　　“行贿黑名单”制度的提出者是宁波市北仑区人民检察院。

　　早在2002年初，该院将1998年以来查处的90多名行贿人的相关资料收集、整理成册，并在此基础上，选择出情节恶劣的17人组成“行贿人黑名单”，推出了建筑行业行贿人资料库，以此向有关单位提供以行贿记录查询为主要内容的“诚信咨询服务”。

　　按北仑区检察院的规定，被列入“黑名单”的人包括：因行贿罪被法院判刑的；虽未判刑，但行贿数额巨大，超过5 万的；检察机关已掌握其行贿事实，但本人未主动交待或拒不承认的；被检察机关查实，有两次以上行贿记录或行贿3人以上的。

　　宁波试验引起了高检的关注。2003年末，高检相关部门邀请部分专家就此制度举行了专题论证会。

　　曾参加过论证会的湛中乐教授告诉本报记者，当时与会专家对这一新制度充满了兴趣，其中争论最激烈的一条就是：未经法院判决的行贿嫌疑人，检察院是否有权将其列入“黑名单”？

　　湛中乐当时提出，如果只有行贿嫌疑，而证据不足，按照疑罪从无的原则，不能搞有罪推定，即便是那些检察机关认为行贿证据确凿无误但未经法院认定的案件，也不能突破预防和打击犯罪与保障人权之间的底线。

　　经过近一年的论证和准备，高检在试行“黑名单”制度时，吸取了专家们的意见，行贿犯罪档案查询系统的录入范围被限定在“法院做出生效有罪判决、裁定”的范围内，北仑区检察院当初在推行黑名单制度时所设定的另外三个范围被排除在外。这显然是一个权衡各种利弊之后的做法。

　　2004年4月到8月，由高检牵头，在建设部、交通部、水利部三个部委以及江苏、浙江、四川、重庆和广西五地开展工程建设领域行贿犯罪档案查询试点工作，试点范围内的建筑商，一旦被法院认定行贿犯罪成立，将被列入这个“黑名单 ”，限制或禁止其承揽工程项目。

　　高检副检察长王振川承认，试点所起到的显著成效加速了“行贿黑名单”的推出。

　　剑指腐败重灾区

　　实际上，在接受查询的范围选择上，高检是权衡再三，最后选择了公众关注的焦点领域，包括招投标、公共采购、信贷审批、招收公务员或招收学生等贿赂犯罪高发易发环节。

　　2003年，中纪委研究室进行的一项调查显示，38.54％的受访者认为建设工程领域的腐败问题最为严重。全国人大常委会建筑法执法检查组的另外一项调查仍表明建筑工程领域腐败问题的严重性，调查结果表明，“近年来查处的行贿受贿案件中，发生在建筑业领域的占三分之一以上。”

　　在年初中纪委进行的反腐民意调查中，建筑工程、医疗卫生、教育、公共投资、土地审批等被群众选为五大腐败领域。

　　正是在这种背景下，高检推出了“行贿黑名单”制度。

　　清华大学廉政研究所任建明副主任分析说，新制度的推行实际包含了两个方面的战略部署。一方面是在重点领域进行重点防控：建筑、政府采购等领域容易滋生腐败；金融领域一旦发生腐败，数额特别巨大，影响也恶劣；医疗卫生、教育则和人们日常生活联系紧密，是测试民情民意的重点领域。另一方面则是把预防的关口前移，从注重事发查处向注重事前预防转移。

　　这一思路正与近来司法界要求加大对行贿者惩处力度的呼声相合。湛中乐教授认为，在国外的司法实践中，对行贿者也会进行相当严格的惩罚，有一系列切实可行的规章作为制度保障。“比如，新加坡的法律中就有规定，如果有人行贿，被行贿对象仅仅拒贿是不行的，还必须将行贿人举报到司法部门，否则一样会受到法律的追究，这样对打击行贿者起到了很好的作用。”

　　作用有限？

　　“‘行贿黑名单’这一新制度的出台在一定程度上弥补了原有措施的缺憾，有助于构建一个更加合理的反腐制度体系。”全球著名的反腐败非政府组织“透明国际”已在其网站中，对中国出台的此项新制度进行了重点介绍。新华社转引该组织的言论称，在建筑领域实行把行贿者列入“黑名单”的做法，是中国在继采取公开招投标和建筑有形市场方法以后，在公共采购领域所进行的改革的一部分。

　　该组织甚至还认为，“这种有效、透明的黑名单制度为其他国家和一些国际组织树立了很好的榜样。”

　　然而新制度在短期内能够发挥的作用却很难评估。与试运行及众多地方检察院无序运行的“行贿黑名单”相比，这一 “黑名单”的查询范围大大缩小。高检所着意推行的这份“黑名单”在内容范围上有着严格的限定。行贿犯罪档案查询系统在录入、对外接受查询的内容范围上，已被严格限定在1997年以来经法院生效裁判认定，且发生在建设、金融、医药卫生和政府采购部门的个人行贿犯罪、单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪、介绍贿赂犯罪等案件。

　　“虽然这一限定解决了为人所质疑的合法性问题，却不可避免地降低了这份名单的含金量。”湛中乐教授注意到试点时没有时间限制，而这次则明确限制在1997年以后。

　　另一方面，“行贿犯罪档案查询系统”虽然只是一个被动的“信息提供者”，一旦发挥作用，就相当于刑法中的“资格刑”，让行贿个人、单位失去进入某一行业、领域的机会。这一举措，对行贿者的威慑固然巨大，但越是如此，就越需要借助法律来规范。如果列入“黑名单”不能成为行业内认可的禁止进入标准，“行贿犯罪档案查询系统”就只能成为检察机关的一相情愿，收不到实际的效果。比如，浙江省数以千计的工程项目中，仅有151批次的建设单位进行了“行贿记录”查询，比例实在太小。

　　一个不能回避的问题是，名单中的所有信息，都来源于法院已公开的裁判文书，检察机关的工作只不过将它分门别类作了汇编，更方便了查询。

　　但随着法院裁判文书电子化和网络化的加速推进，不久的将来，依靠法院的裁判查询系统就能满足“行贿黑名单”的全部功能。检察机关基于法院生效裁判的这份行贿犯罪档案查询系统也将完全失去其存在的意义。

　　为此，任建明副主任呼吁说，由于权力限制，检察机关目前扮演着的信息提供者角色，会让“行贿黑名单”的作用大大缩水。“行贿黑名单”必须与一些行政领域刚性的资格准入制度相配套，才能体现其实践意义。

　　“不应该满足简单构建一个全国联网的查询系统，也不单单在建筑领域、医疗卫生、金融等领域内，应该推广到腐败多发的交通、水利、电力等垄断领域，凡是有不良记录者都会在各自的领域中受到相应的限制，这样的一个覆盖全面的信用资格认证系统才能起到应有的作用。”

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