《财经》杂志：我国动物防疫体制改革告急

　　2004年至今的禽流感疫情是对千疮百孔的动物防疫体系的“大曝光”，但新一波此起彼伏的禽流感疫情，又使得原本推进艰难的兽医管理体制改革更加难以起步

　　□本刊记者 常红晓／文

　　11月上旬，湖北省孝感市孝南区养殖户舒志诚家的鸭场里，鸭子开始一批批倒下，且

“死因不明”。焦急万分的舒志诚把病鸭送到孝感市畜牧局诊断，兽医排除了禽流感。

　　舒志诚松了口气。然而，鸭子越死越多。一周后的11月16日，舒的鸭子终于被确诊为H5N1高致病性禽流感。

　　“当时，那个姓刘的兽医卖给我一包兽药，37元。”11月20日，在洒满生石灰的家门口，舒志诚拿出一包名为“瘟喉康泰”的中草药回忆说。记者看到，这个药执行的是河南省兽药质量标准，主要治疗禽类传染性喉炎、支气管炎、温热性病、流感等。

　　舒志诚家的1140只鸭子后来成为孝感禽流感疫情之源。由于诊断发现晚，无疑增加了这些在水边放养的鸭子传播病源的机会。

　　事实上，在禽流感发生过程中，兽医误诊绝不止孝感这一例。

　　自10月19日内蒙古报告入秋后首次禽流感疫情以来，《财经》记者奔走采访于所有疫区。每到之处，几乎都能发现免疫密度低、防疫效果差、疫苗流通混乱等问题，显露出中国动物防疫体系在重大灾难面前的破损。

　　现实呼唤兽医体制改革的大步推进。这是一项年前方始着手的改革。

　　2004年7月，农业部畜牧兽医局一分为二，增设兽医局，专司动物防疫监督、检验检疫和兽药监管；2005年5月14日，国务院以国发(2005)15号文出台《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》(下称“15号文”)。

　　该文件要求建立官方兽医制度，重建兽医行政管理、执法监督和技术支持体系。同时，健全基层动物卫生监督机构，实行执业兽医制度。

　　7月13日至15日，农业部专门召开会议，部署兽医管理体制改革。中国动物防疫体制改革正式开始。然而，改革未及实施，禽流感却已先期而至，中国养殖业和公共卫生遭遇重大考验。

　　投入缺口导致防疫网破损

　　中央政府2004年对动物防疫的投入约50亿元，而仅高致病性禽流感防治一项就需60亿元以上

　　动物防疫体系，主要包括防疫、检疫、监督等三方面。从中央到基层乡村，目前全国共有动物防疫人员45万人。除了农业部兽医局和省级兽医部门属行政编制，省以下兽医机构全属事业单位。

　　中国的动物防疫体系初建于20世纪50年代。计划经济时代，农户家禽家畜饲养量很少，基层防疫靠行政命令，兽医工资和防疫经费由财政和农村集体负担。

　　1978年实行家庭联产承包制后，集体经济解体。随着家庭畜牧业和专业养殖发展迅速，禽畜交易频繁，防疫、检疫任务成倍加重。一些地方政府为给财政卸包袱，纷纷把乡镇兽医站等“八站七所”推向市场。中国两万多个乡镇兽医站长期得不到财政支持，大多实行自收自支。

　　据农业部农村经济研究中心课题组数据，近年来，中央政府对动物防疫的财政支持大体分为两部分，一是每年投入近20亿元，主要用于动物防疫基础设施建设，如建立无规定动物疫病示范区、动物疫病国家实验室等；二是投入15亿元动物疫病防治专项经费，主要用于重点疫病的预防与控制。

　　2004年间，这个总数有所增长，两项费用总共约为50亿元。但据测算，2004年仅高致病性禽流感的防治，总经费就需60亿元以上。如果加上口蹄疫、猪瘟、鸡瘟等疫病，中央财政的防疫投入更显紧缺。

　　早在2001年5月，国务院就以国发(2001)14号文发布《关于进一步加强动物防疫工作的通知》(下称“14号文”)，对动物防疫投入提出要求：“动物防疫经费要列入中央和地方财政预算”；“要建立和完善动物防疫经费保障机制，实行中央、地方财政补贴和群众负担相结合的办法。”

　　但是，由于县乡财政大多是“吃饭财政”，支付工资后所剩无几，落后地区甚至连工资都不能保证。在这样的财政体制下，中央和地方共同承担防疫经费只是一个理想设计，很难落实。

　　财政防疫投入减少，同时防疫任务日渐加重，矛盾日益尖锐，致使动物防疫的常规工作变成应急性任务，有疫情才紧急处理，无疫情没人过问。据中国社会科学院农村发展研究所研究员林祥金调查，1998年前，河南省息县有三分之一的乡防疫工作放任自流。如该县的关店乡，猪的防疫密度为33.3%，病死率是12.2%；鸡的防疫密度为8%，病死率为32%。

　　动物防疫失效的直接后果是动物疫病呈现扩大趋势。1980年以来，从国外传入或国内新发现的动物疫病达三十多种。据专家统计，中国猪的死亡率为8%-12%，家禽死亡率20%，牛死亡率为5%，羊死亡率7%-9%。目前，中国禽畜的平均死亡率比发达国家高一倍以上。

　　如果说SARS暴露了中国公共卫生体系的痼疾，那么，2004年至今的禽流感疫情，则是对已破损不全的动物防疫体系的一次曝光。

　　尴尬的兽医

　　基层防疫队伍老化严重，动物防疫网络破败不堪，这就是农业部门常说的“线断、网破、人散”

　　投入不足，使中国兽医部门处于尴尬境地。

　　据记者了解，很多地市以下的畜牧局和兽医站都属事业单位，承担着行政执法、防疫监督、检疫检验等行政职能。这些机构运转靠财政差额拨款，甚至自收自支。有的县畜牧局或兽医站干脆靠收取禽畜检疫费、经营疫苗维持运转。

　　湖北省孝感市孝南区毛陈镇兽医站原站长张太平告诉《财经》：“我干兽医三十多年了，现在每月只拿690元，也没有养老保险。如果退休，每个月只有240元。”他告诉记者，如由财政发工资，他每月工资应该是1300元。

　　毛陈镇兽医站是中国乡镇动物防疫机构的缩影。毛陈镇共有5.8万人，1.2万农户，兽医站共有18个人，其中退休人员五人。除了站长，12个在职人员工资全是自筹，靠给动物看病、有偿免疫、兽药经营挣钱，还要给兽医站上交“管理费”700元，以及承担五个退休人员的工资。

　　2000年后，中国一些地方推行农村税费改革，在此过程中，乡镇兽医机构进一步受到冲击，许多地方的畜牧兽医站被撤销。2001年9月到10月，农业部畜牧兽医局组织了 “动物防疫体制调查组”，分赴北京、吉林、山东、江苏、湖北、广东、四川、海南八省市调查，最后形成了2万字的“动物防疫体制调查报告”。该报告提出了动物防疫体系的“理想模式”、“中间模式”和“悲观模式”。

　　所谓“理想模式”，是指动物防疫机构学习世界大多数国家的通行体制，从中央到地方实行垂直管理，如此可降低防疫成本，便于统一指挥；“中间模式”退而求其次，由省到县实行垂直管理；“悲观模式”则提出保住乡镇畜牧兽医站，人员改为合同工，不占编制，来日条件具备时，再向上述两种模式过渡。

　　然而，在日后如火如荼的乡镇机构改革中，现实的选择比“悲观模式”更为糟糕。大批乡镇畜牧兽医站被精简和撤并，也有的被转制为经营实体。

　　以黑龙江省为例，2004年免征农业税后，乡镇机构和事业单位被大量整合、撤并。作为“八站七所”之一的乡镇畜牧兽医站，被合并到新成立的农业综合服务中心，内设数个兽医岗位负责防疫监督、检验检疫工作。这种做法在全国大多数省份都很普遍。

　　目前，基层兽医站收入微薄，条件恶劣，工作艰苦，兽医专业大学毕业生宁愿到专业养殖场，也不愿到乡镇兽医站工作。农业部兽医局局长贾幼陵在一次内部会议上透露，“现有乡级动物防疫机构人员队伍中，中专以下文化程度的人员占总人员的60%”，全国“约30%的县级动物防疫监督机构设施缺乏和不足”；同时，“用于疫苗、病料样和诊断试剂保存的冷冻设施不达标。”

　　基层防疫队伍老化严重，动物防疫网络破败不堪，这就是农业部门常说的“线断、网破、人散”。湖北省孝感市畜牧局副局长陈汉熙深为忧虑：“孝感市基层兽医的平均年龄在57岁以上，知识老化，青黄不接。再不改革，三五年后，基层防疫体系就全垮了。”

　　“强制免疫”形若虚设

　　强制免疫成本缺乏分担机制，基层政府理性的选择便是干脆虚报免疫密度欺蒙上级

　　防疫体系的核心是“预防为主”的免疫。记者在采访中从许多途径获知，目前政府对口蹄疫、高致病性禽流感两种疫病实行强制免疫，所用疫苗发生的费用由中央和地方政府共同承担。

　　中国现行《动物防疫法》第11条明确规定：“国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实行计划免疫制度，实施强制免疫。实施强制免疫的动物疫病病种名录由国务院畜牧兽医行政管理部门规定并公布。”属于一类疫病的高致病性禽流感，当在此列。

　　但现实中，基层防疫体系破损的直接后果，是强制免疫形同虚设。

　　让人费解的是，农业部兽医局至今也没有发布实行强制免疫的动物病种目录。究其原因，全国畜牧兽医总站防疫监督处一位不愿透露姓名的官员向记者介绍说：“中国自2004年1月后实行动物疫情解密制度，但这个解密是分阶段的，有些动物疫情并没有完全解密，因此未能公布强制免疫的病种目录。”显然，保密制度使得禽流感的强制免疫并不能广为人知。

　　也许财政掣肘是更为本质的原因。按照目前的政策，中央和地方两级财政负责提供强制免疫的疫苗，基层政府承担免疫注射服务费，包括工作人员的交通费、食宿补贴等。这些费用数倍于疫苗费用。地方政府财政匮乏，把防疫服务费转嫁给养殖户和农民；而不少养殖户为降低养殖成本，也不愿意自费免疫。

　　强制免疫成本缺乏分担机制，基层政府“理性”的选择，便是干脆虚报免疫密度欺蒙上级。记者在湖北采访时得知，该省咸宁市咸宁区、天门市两地，目前的动物免疫率实际上只有17.9%、28.3%，被省委书记俞正声批示查处。

　　至于非强制免疫的疫苗，如鸡新城疫、猪瘟等常见病，对养殖户也是不小的负担。一些养殖大户为节省成本，自己购买疫苗自己注射，家庭养殖户则根本不接种疫苗。

　　如果政府的防疫监督到位，这一局面应该可以改观。可恰恰基层兽医靠给动物看病挣钱，没有主动防疫的动力。平日 “预防为主”流于形式，非突发疫情几乎无人过问；疫情一旦爆发，基层政府临时抱佛脚，搞“人民战争”，不惜一切人力物力，造成防控过度，亦得不偿失。

　　今年禽流感疫情发生后，中国政府郑重提出，要对所有的家禽实行集中免疫。10月28日，中国农业部兽医局局长贾幼陵表示：今年秋冬，要“对所有水禽和散养禽开展集中免疫，免疫密度要求达到100%。”

　　但专家预计，由于防疫服务费短缺和基层财政紧张，实现这一目标相当艰难。中国现有142亿只禽类，即使禽流感疫苗完全免费，集中免疫的成本也将极为高昂。按照每免疫一只禽类0.15元服务费计算，全部免疫至少需要21亿元。这个数字对于资金匮乏的中国动物疫病防疫事业，几近天文数字。

　　对于基层政府而言，如果没有足够的投入，仍然只能虚报免疫禽只，蒙混过关。

　　“成本回收”迷途

　　政府无足够财力投入防疫监督和检验检疫，只好实行“放水养鱼”，赋予基层兽医相应的经营权、收费权，借此弥补工作经费

　　基层防疫队伍涣散、防疫漏洞迭出是不可回避的现实，成因非常复杂。

　　中国基层兽医不仅负责防疫监督，还直接提供防疫服务和动物诊疗服务。定位和职能的模糊，造成防疫体系的混乱局面。

　　按理，防疫监督、检验检疫属于行政执法活动，应由政府付费；而动物诊疗和防疫服务则是私人物品，完全可以由市场提供。可是，由于政府无足够财力投入防疫监督和检验检疫，只好实行“放水养鱼”，“不给钱给政策”，赋予基层兽医相应的经营权、收费权，借此弥补工作经费。这被公共卫生专家称作中国特有的“成本回收机制”，意即通过经营性服务弥补防疫监督、检验检疫的成本。

　　这个独特的“成本回收机制”把政府行为与市场行为混为一谈，导致动物防疫很难问责。政府责备防疫监督不力，人浮于事，防疫机构则埋怨政府投入严重不足。由此动物防疫机构出现了奇特的景象：一方面是巨大的财政缺口，一方面是收支缺乏有效监管；一方面负责防疫监督执法，一方面借经营活动牟利，甚至凭借行政权力垄断兽药、疫苗经营，出现所谓“执法商业化”。

　　据湖北省孝感市知情者透露，孝南区兽医站现有三十多人，财政基本不给发工资，不卖疫苗就没有收入。猪免疫用的伪狂犬疫苗，区兽医站的进货价大约每瓶5元，卖给乡镇兽医站是15元。可免疫500只鸡的鸡新城疫疫苗，每瓶进货价不到1元，卖给乡镇兽医站是每瓶2.5元，利润丰厚。

　　在基层农村，很多动物卫生检疫所(站)把肉类及其制品的检查看成是商业行为，只要交钱，不问是否合格，就盖章放行。据记者了解，全国每年畜禽检疫费收入共计25亿元左右，基本上由各级畜牧兽医部门支配，游离于财政监管之外。

　　执法者兼任经营者，不仅扰乱市场秩序，还会严重侵蚀执法机构和政府的权威。典型的例子是中国兽医药品监察所。该所负责兽药的技术审评、质量检验，所有的兽用疫苗都要经该所审评，但该所还投资了一个名为北京海淀中海动物保健科技公司的企业。该公司的网站自我介绍其“经农业部批准，拥有兽用疫苗开发、生产、经营的权力”。

　　记者还获知，这家公司参股国内某动物疫苗生产企业，谋取商业利益。北京的机构尚且如此，基层情况可想而知。

　　改革前途

　　进入10月下旬后，各地忙于禽流感防控和疫情处置，兽医体制改革则无暇顾及

　　自2000年至2002年，农业部每年都有动物防疫或兽医管理体制改革的调研报告上报高层，但因涉及巨额财政投入和部门利益之争，改革迟迟未能启动。

　　2004年1月，中国分阶段试行动物疫情公开化。与此同时，农业部首次确诊并公布了数十起高致病性禽流感疫情。此次疫情对政府、公众和农民的影响极大，改革呼声甚高，兽医防疫体系改革进入快车道。

　　此后的2004年7月，农业部兽医局正式成立，局长贾幼陵被任命为国家首席兽医师；今年5月，全面部署兽医体制改革的国务院“15号文“终于出台。按照新的兽医管理体制改革方案，中国实行官方兽医制度，现有兽医队伍将一分为二，一部分成为国家兽医官，负责动物卫生执法；其余人员将适当分流，从事动物诊疗等经营活动，彻底与政府机关脱钩。

　　据农业部农村经济研究中心课题组测算，全国需要12万官方兽医。这意味着现有45万人的兽医队伍，三分之二以上需要精简、分流。

　　上述改革方案还要求，应整合现有动物卫生执法机构及其职能，在省、市、县重建动物卫生监督机构。按乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费等由县级畜牧兽医行政部门垂直管理。

　　改革方案出台不易，执行落实更不轻松。在中国，涉及机构整合、人员分流、财政投入的改革，往往牵一发而动全身，必然触动中国官场的“潜规则”。中央和地方、部门和部门、同一部门上下级之间必然发生多重讨价还价，大幅增加改革的成本。目前，这一改革方案在基层遭遇极大阻力，绝大多数的县市的兽医体制改革还没有什么动静。

　　由于此次改革要把一部分兽医纳入官方兽医体系，财政全额拨款，这意味着这部分人员将拥有稳定的收入和有保障的未来。有限的岗位必然成为众人争夺的目标。有专家担心，在现今体制下，改革的结果可能是“逆淘汰”：有专业技术的兽医被分流，而“有背景”的外行却捧上了“铁饭碗”。

　　此外，在今年“15号文”出台前，湖北、黑龙江等省已先行改革，把乡镇动物防疫机构纳入乡镇机构改革框架。如作为湖北省“乡镇综合配套改革”试点县的京山县，把现有乡镇畜牧兽医站全部转制为经营性实体，按市场化运作；同时从乡镇兽医中择优选聘，重建乡镇防检站，作为县级兽医部门的派出机构，由政府全额拨款，承担防疫监督、检验检疫等执法职能。如果政府需要强制免疫，可以实行招标采购，由执业兽医实行免疫，政府按市场价给予报酬。这一思路打破了公共服务必须由政府直接提供的传统，引进了政府付费购买公共服务的新机制。

　　可是，进入10月下旬后，各地忙于禽流感防控和疫情处置，兽医管理体制改革则无暇顾及。在这种背景下，11月16日中央机构编制委员会办公室发出的一个通知或许能稳定人心，该通知要求在乡镇机构改革试点中，“确保畜牧兽医队伍的思想稳定、人员稳定和工作的连续性”。

　　5月改革文件出台，眨眼年底将至。原计划在年底前完成的兽医管理体制改革，只有少数几个省份正式公布了改革方案。12月2日，农业部人事司司长梁田庚更向媒体表示，目前只有四个省的改革方案真正进入实施阶段，四川等九个省的方案处于征求意见阶段，山东等14个省还未上报方案，个别省的方案还在研究中。

　　11月23日，农业部副部长尹成杰在落实国务院《重大动物疫病防控条例》之际发言，焦急之情溢于言表：“我国兽医管理体制改革已进入关键时期”；“决不能以禽流感防控任务繁重为由，推迟兽医管理体制改革。” 农业部主办的《农民日报》更是在11月29日发表评论员文章，要求“加速推进兽医管理体制改革”。

　　记者在湖北省孝感市孝南区疫区采访时，毛陈镇兽医站兽医管春新正背着药箱奔波在乡间小道上，忙着去给家禽强制免疫。自从11月17日该镇确诊禽流感后，他每天早上6点起床，晚上12点回家，已经忙了六七天了。政府对他们的工作是否有补助，补助多少，他和他的同事们都不清楚。

　　“我也听说过这个15号文件。但那是上边的政策，到基层根本无法落实，我们至今还是自收自支。”在乡镇干了28年的管春新对记者说。-

　　本刊记者田启林、任波、戴维，实习记者王和岩对此文亦有贡献

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