关于加强我市动物防疫体系建设的建议

　　提案号人：民进市委

　　2003年SARS和禽流感，引起了党和政府以及广大市民的高度关注。12月中旬禽流感疫情又在越南南部开始蔓延。科学研究表明，SARS的传播与动物有关，禽流感等更是以动物为载体，对人的生命安全构成直接威胁，并由此造成严重的经济损失和社会恐慌。目前禽流感、口蹄疫、疯牛病、狂犬病、布鲁氏菌等人畜共患病已查明的有200余种，在我国常见的已

达70-80种，首都地区也时有个案和小规模人畜共患病发生，虽未形成蔓延之势，但绝不可掉以轻心。我们必须未雨绸缪，从“三个代表”思想的高度，从人民群众的切身利益出发，象抓人的卫生防疫体系一样，抓紧动物防疫体系的建设。近年来，市委市政府在动物防疫和执法监督方面作了许多努力，取得了一些成效。但由于历史的原因，人畜共患病对人的威胁明确显露的时间还不长，以及由此造成的认识上的不到位，我市动物防疫体系的建设还不能适应监控、战胜人畜共患疫病的需要，还不能适应广大市民对食品安全和生命安全的需要，还不能适应首都经济社会发展以及我们建设全面小康社会宏伟目标的需要。

　　一、现状与问题

　　北京市动物防疫的建设，尤其是管理体制问题较多。从管理角度讲，市一级还比较规范，区县畜牧服务中心问题较多，严重的是乡镇一级畜牧站则五花八门，困难重重。而区县尤其乡镇一级，恰恰是各种动物疫病防疫、检疫、监督执法的重点区域，是市民安全食品的源头。我市动物防疫体系建设中的主要问题是：

　　(一)管理体制不顺

　　主要表现在：

　　第一，主管部门职责分离。东城、西城、宣武、崇文四城区设有动物卫生检疫监督站，挂靠在区卫生监督所，归属区卫生局，这种管理体制符合城区特点。其它区县的情况比较复杂，管理不很顺畅。政府机构改革之后普遍撤销了畜牧局，将动物防疫、检疫、监督执法等职能合并成立事业编制的区县畜牧(水产)技术服务中心。畜牧兽医行业的行政管理职能名义上由区县农委行使，实际上由区县畜牧(水产)技术服务中心承担。后者作为事业单位并不具有行政管理职能主体资格，采取由农委授权的执法方式，形成事实上的权力和职责相分离，无论从行政效率还是从责任承担角度来讲都是不科学不规范的。

　　第二，管理和实施职能交叉。目前我市畜牧兽医管理的模式不一，负责防疫、检疫，监督检验分别有三家机构，包括畜牧兽医站、动物检疫站、兽医卫生监督检验所。而区县畜牧技术服务中心作为事业单位，既负责防疫、检疫工作的行政职能，又受托负责执法监督工作，管理体制十分不顺。

　　第三，乡镇畜牧兽医站管理混乱。乡镇基层畜牧兽医站既担当着政府下达的防疫任务和执法职能，又担当着检疫工作，同时开展诊疗和兽药等经营性业务以维持人员工资，致使执法监督工作创收导向明显，不仅削弱了执法的公正性和权威性，而且使畜禽重大疾病的扑灭、以及社会公益性动物疫病防治工作的开展，得不到切实保证。有的乡镇畜牧兽医站在机构改革中，莫名其妙的连编制都没有了，成了地道的“黑户”，不得不以“

　　第四，诸多体制障碍导致检疫困难。乡镇畜牧兽医站执法人员虽有执法证，但不得穿戴执法服装，检疫检查难以进行，执法主体地位得不到保证。我们在外地进京口岸调查时，有些同志说：“我们裹着旧大衣，站在寒风中，外地运输牲畜和动物食品的，谁相信我们是执法的？”

　　(二)经费保障严重不足

　　第一，财政经费奇缺。目前，全市176个乡级兽医站中，除已经建成的32个中心站为全额拨款事业单位外，其余144个乡镇均为差额拨款、自收自支或事业定补单位。全额事业单位按理说应是条件最好的，但据我们调查，最好的区县30多人，但全年办公经费仅有7000多元。差额事业单位的办公经费和人员工资更严重不足，其人员工资的50℅由财政拨款，其余50℅和其他经费完全是自筹。很多同志想不通，说：“我们很大程度上履行的是政府职责，为什么还需要咱们自己筹钱？”自收自支单位则更可怜，所有经费都靠创收解决，可以说到了“凄惨”的程度，甚至有的兽医站发不出工资，只好凑钱养20只羊来维持。这些同志自嘲的说：“老百姓说我们这些人，远看像要饭的，近看像烧炭的，仔细一看原来是兽医站的。”部分畜牧兽医站处于瘫痪状态。个别畜牧兽医站在机构改革中被改为经营性的动物医院，但仍然承担大量防疫、检疫、监督职责，其人员编制被乡政府侵占，需要干活的连工资编制都没有了，遑论工资？甚至部分职工接近退休年龄，后顾堪忧，一直处在上访中，他们在满怀期待着问题得到解决。

　　第二，动物安全风险储备资金缺位。政府要求100℅强制免疫并免费提供疫苗，但疫苗过敏可导致牲畜死亡，牲畜死亡政府就要赔偿。这笔动物风险基金没有专项保证，甚至连疫情处置费(捕杀、坑埋、药品等)都没有落实。遇有突发疫情和突发事件往往不能及时有效地进行处理，不仅造成疫情流行的隐患，而且极易引发农民和乡镇政府的矛盾冲突。

　　(三)人员素质有待提高

　　第一，专业技术人员编制不足。目前基层畜牧兽医站人员编制是以前核定的指标，已不能适应今天防疫、检疫和执法监督工作的需要。由于编制紧缺，各畜牧兽医站普遍十年来没有招收过一个专业毕业生。例如延庆县7个中心兽医站的专业技术人员只有73人，负责15个乡镇376个行政村农户的散养畜禽和192个养殖场(小区)的防疫检疫工作，平均每个乡镇仅有4.9名专业技术人员，每个专业技术人员要负责5.2个行政村、2个小区的防疫工作，其范围之广、工作强度之大可想而知。

　　第二，专业技术人员后继乏人。全市乡级站共有1126人，其中50岁以上人员742人，占总人数的65.8℅。畜牧兽医专业的本专科毕业生都不愿到基层第一线工作。基层队伍中大专以上学历的人员严重不足。例如延庆县执法队伍共106人，其中本科生仅有3人，仅占总人数的2.8℅，迅速补充高水平的专业技术人员的工作已迫在眉睫。

　　(四)设施设备落后

　　动物防疫监督是一项专业性极强的工作，必须拥有必需的设备、设施，如冷藏场所设施、化验药品仪器、防疫用品器械等。通过调研我们发现，基层畜牧兽医站由于缺少必要的仪器设备，遇有可疑疫情，不能迅速做出诊断，一旦延误战机，将大大增加政府应急成本，甚至导致市民对政府公信力的下降。

　　二、对策与建议

　　(一) 深入改革现有体制

　　第一，市、区县两级政府建立权威而有效的畜牧兽医行政管理机构。动物防疫，事关市民生命安全。应参照卫生局的体系，尽快设立畜牧兽医局，力求上下对口，名称统一，分工明确，职责清晰。其中，市级机构主要职责是依据国家有关法律法规，制定相关政策、规划、计划、组织实施并进行监督管理；县级机构主要负责组织实施各项监督执法工作。

　　第二，基层体制改革是重点。改革的思路是：明确动物防疫监督的机构和职能。公益性职能必须由政府公益性机构承担，财政要给予足额的经费保障，而经营性服务要面向市场，由社会化服务机构承担。理顺动物防疫监督机构和畜牧兽医行政管理机构的关系，使畜牧兽医的执法权力和职责合一。严格区分公益性职能与经营性职能，改变基层畜牧兽医站“既管理又经营”的双重身份，剥离经营服务性质的工作，例如动物疾病诊疗、技术咨询和兽药经营等。将基层畜牧兽医站定编为全额拨款的单位，切实保障公益性工作的日常运转经费，切实保障畜牧兽医人员的工资收入和待遇，使他们能一心一意做好本职工作。

　　第三，积极申请参加官方兽医制度的试点。官方兽医制度是指由国家兽医行政管理部门授权的兽医，对动物健康尤其涉及到人类安全的动物疫病、动物食品、生物制品等进行兽医卫生监督管理，并承担相应责任的一种制度。目前我国已经开始试点工作，我市可以依据国际通行作法，借鉴外省市改革经验，实行兽医资格认证制度。

　　(二) 切实保障财政经费

　　第一，落实经费。《动物防疫法》第十二条明确规定：“国家应当采取措施预防和扑灭严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病。预防扑灭动物疫病所需的经费，纳入国民经济和社会发展计划。”市区财政要确保相关经费足额及时到位，列入预算，否则“巧妇难为无米之炊”，动物防疫体系建设只能是纸上谈兵。受损的是政府，受害的是百姓。

　　第二，建立动物防疫专项基金。建立动物疾病疫苗和动物风险赔偿等储备基金，并将之纳入公共卫生安全体系建设中确保落实。

　　(三) 加强专业人才引进和人员培训

　　第一，加强专业人才的引进。采取优惠政策择优录取业务过硬的人员和本专科毕业生充实到动物防疫、检疫第一线，全面提升基层动物防疫队伍的素质，保证每区县每年吸纳一定比例的应届畜牧兽医专业毕业生，用三年到五年时间彻底改变目前人员老化、素质偏低的局面。对偏远地区和山区给予特殊的政策支持，吸引优秀动物防疫检疫人才服务基层。

　　第二，搞好基层培训。既要搞好畜牧兽医的在岗培训，又要搞好普及动物防疫知识的培训。一是通过学历培训、后续教育培训、专项业务培训等方式，使基层兽医站人员了解畜产品质量安全问题的最新发展动态，掌握动物疫病的检测方法。二是加强对动物疫病防治的技术指导和咨询服务。如举办动物防疫讲座，开办农产品质量安全培训班，普及牲畜疫病防治知识等。

　　(四) 强化基础设施建设

　　加快北京市动物防控中心、动物及产品无害化处理站和动物检疫隔离场等基础设施建设。加快建立信息化监控平台，开发“农业标准化咨询服务信息系统”、“档案农业信息系统”、“认证农产品安全监控平台”等。加大动物防疫监督设备的投入，加快硬件设备的更新，装备一批具有比较先进水平的设备，改变基层兽医站无化验检测能力的技术真空局面；在检测手段上，实行快速检测和实验室检测相结合；我市2004年查处的不安全食品有近500种，要在检测内容上，从前几年的以甲胺磷、瘦肉精检测为主逐步扩大到危害人民身体健康的各类农药、兽药、激素和重金属的检测上来。

　　总之，我们必须站在“