中国法治政府磨剑二十年 行政立法从监督到规范

　　□本刊特约记者 姚遥 发自北京

　　2005年底开始审议的《行政强制法(草案)》瞬间就成为社会热点,正如中国政法大学法学院的何兵教授所言，“我国的行政立法，往往是基于社会公众的强烈需求之后开始着手进行的。”《行政强制法》即是又一次回应了公众的强烈吁求。

　　中国现行法律法规中规定的各种行政强制措施名称多达200多种。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在作草案说明时曾表示，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。已经被近乎“妖魔化”的城管部门、民众上访反映问题焦点之一的强制拆迁，都将列入《行政强制法》所要调整的框架之中。

　　强制是政府的合法暴力，如果暴力不合法化，那么对于公民存在的潜在威胁太可怕了，何兵说。而控制暴力的方式，就是将强制程序化。程序化，事实上是所有行政法的核心，因为控制政府的主要手段，就是程序控制。

　　1989年，中国行政立法的里程碑

　　中国社会变革的速度，往往出乎所有预言家的想象。在中国第一位法制局局长陶希晋，以及法学家江平等人的推动下，《行政诉讼法》于1989年4月4日在七届全国人大第二次会议通过。

　　而仅仅在5年前，依旧沿用苏联法律观念的1984年版《中国大百科全书法学》中，中国的法学家们还将行政诉讼定义为在西方资本主义国家中的特定行为。在行政诉讼制度的推动下，1993年国务院总理在向人大作工作报告时提出了“依法行政”。

　　1995年9月30 日，《行政诉讼法》颁布5周年的纪念日上，山东阳谷县农民周广立上县城赶集，在汽车站，一份《民可以告官》的宣传材料递到他手中，递材料的是阳谷县法院行政诉讼庭副庭长郑江昌。

　　“有冤案没有？民可以告官。”县法院在大街上摆了3张宣传桌。民可以告官？当时对行政诉讼还一无所知的周广立半信半疑：“我村有个罚款的案子，琢磨着怪冤的，可不可以告？”“这符合立案条件，可以告！”郑告诉周广立。

　　半年前周广立的一个老熟人周脉杰的妻子被当地闫楼乡政府计生办以“假结扎”为名关黑屋并罚款800元。四处上访也没有得到一个说法，最终反而成了当地的计划生育重点管理对象。

　　知道行政诉讼法后，两人一壮胆决定豁出去了，周广立作为周脉杰的代理人，在县法院和县司法所的指导下，最终将闫楼乡政府告上法院。

　　堂堂乡政府竟被几个农民推上被告席！闫楼乡政府又急又恼，接到起诉状副本后，马上派出工作人员反复“教育”两个农民。两个铁了心的农民就是坚持不撤诉，僵持到开庭前几天，乡政府上门退回了罚款。

　　这起诉讼之后，原本只是碰碰运气的周广立，踏上了职业的行政诉讼之路，被一些地方官员称为“刁民”，免费替雇不起律师的农民和各政府部门反复相见于法庭之上。

　　行政诉讼制度正式建立之后，案件数量直线上升，类似周广立一样主攻行政诉讼的土律师遍地开花，政府的行政行为，受到来自民间的司法监督，民告官很快不再成为新闻。

　　中国法学会行政法研究会会长应松年介绍，《行政诉讼法》第一次提出了行政机关必须依法办事，行政行为必须有事实依据、有法律根据和符合法定程序。更有人表示，我国当代法治政府的真正开始建设，是从《行政诉讼法》的颁布开始的。

　　从监督到规范，政府行政程序化

　　从《行政处罚法》、《行政许可法》的颁布实施，到《行政强制法》的草案提出，刚好经历了10年。这一个10年，是我国政府行政从“重实体、轻程序”、重视权力得失而忽视权力运行过程的传统思维中逐步解放的10年。

　　在《国家赔偿法》制定以后，行政法界就考虑应该制订一部行政程序法，基于社会条件还不成熟，他们先将对市场经济影响最大的几个行为单独列出来，首先解决这几个方面的程序问题。当时认为在市场经济条件下对市场发展影响最大的行政权主要包括：行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费，而对市场经济影响最大的是行政处罚。

　　颁布于1996年的《行政处罚法》，被誉为中国当代行政法治理念的一个飞跃。有学者认为，这是我国第一次将行政中的程序放在比管理更重要的位置。

　　一直以来，我国行政处罚的权力不是由法院行使，而是政府机关自由设定和实施。《行政处罚法》解决的第一个问题就是设定权的问题，避免任何一级政府部门随时随地随心所欲地设定行政处罚，甚至随意设置人身权、财产权的处罚。处罚设定权的规范，极大避免了基层政府翻着花样的罚款创收，在部分地区，行政罚款占财政收入50%以上的局面成为历史。

　　《行政处罚法》第二个重大突破是在程序规定上相当完善，有了一般程序、简易程序，可以供其他法律模仿，不遵守正当程序，行政处罚无效。而处罚法强调了处罚的时候重大问题要进行听证，首次设立了专门的听政程序。当初花了极大力气排除反对意见引入的听证制度，着陆中国后在短短数年间便迅速传播开来。

　　处罚制度规范之后，我国面临的最大问题就是政府失灵，要回归市场，放松管制，2003年《行政许可法》的颁布初步实现了政府职能的转变，形成了控制政府权力模式的行政法。

　　在我国传统的计划经济体制之下，政府的作用曾经是全方位的，不仅要维护公共秩序和社会利益，而且普通百姓的衣食住行也由政府安排。于是，政府的职能日益增加，机构不断膨胀，地位日趋显赫，行使权力自然没有任何边界可言。事与愿违，这种“万能政府”只是传统计划经济造就的一个

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