公安机关四年四变化：2008年一线实战警力达85%

　　公安机关四年四变化： 2003大讨论年 2004大练兵年 2005大接访年 2006大基层年

　　2006年2月7日 ，公安部新闻发言人武和平通报2006年为“基层基础建设年”，重点之一就是警力要下沉，三年内实现基层所队实有警力要占到所在公安机关或部门、警种总警力的85%以上，“而且要坚持不懈，一抓三年”。

　　有专家总结公安部门四年来的变化，认为四年来有四个变化。

　　大讨论年—— 2003年3月29 日 ，全国公安机关开展“贯彻十六大，全面建小康，公安怎么办”大讨论活动工作座谈会在北京召开。座谈会结束后，公安部在全国公安机关对不具备执法主体资格人员进行清理整顿，截至到当年 11 月底，各地已将 33761 名此类人员调离执法岗位，并清退、解聘了 10940 名素质较低、不适合公安工作的有关人员。

　　大练兵年——公安部于 2004年5月召开电视电话会议部署大练兵工作。 100 名北京市公安局大兴分局民警在公安大学团河校区接受了全国公安民警大练兵考核组的考核，这标志着全国公安民警大练兵考核工作全面启动。

　　大接访年——公安机关“开门大接访”活动从 2005 年 5 月 18 日 启动以来，全国三千六百多名地、市、县公安局长认真兑现承诺，敞开大门，集中接待上访群众，依法处理群众信访问题。截至当年 8 月 17 日，全国公安机关已接待群众信访 184552 起，其中信访人表示停访息诉的 163112 起，停访息诉率达 88.4% 。

　　2006年新年伊始，公安系统便迎来了一个“大基层年”。

　　基层执法困难重重

　　前门地区是北京人口流量相对较大的区域，治安管理对于维护整个前门地区的社会稳定起着至关重要的作用。到过前门的人大概都知道前门有地铁，但却很少人知道前门地铁站里还有个地铁派出所，更很少有人知道这个在京城中心的公安派出所的具体情况。

　　——任务十分繁重的前门地铁派出所， 1974 年成立时有 36 个警察，负责前门等 7 个站的公共安全工作。 30 年过去后，前门地铁的旅客流量至少增加了 3 倍，而前门地铁派出所的警力几乎就没怎么增加。

　　——当年仅有的 3 间办公用房，总面积也只有三十多平米，最大的屋子不过十五、六平米，该所长说，因为没地方，很少开全所民警大会：十多平米的屋子挤 36 个人，怎么开会？

　　——群众来报案都没有地方作笔录，所里的民警已经养成习惯，一个警察接待群众报案，大家都帮着张罗：“赶快赶快，快帮忙找个地方”

　　——民警们个个都是大嗓门，整天在嘈杂的地铁里工作，习惯了。

　　——很多民警睡觉功夫一流，全所上下没有地儿可躺，实在太困了就在椅子上歪着能也打个盹，有些民警甚至自嘲说，“回家以后，安安静静地，再没有了列车来来往往造成的震动，可我反倒睡不着了。”

　　——整天在地铁里工作，一天下来鼻子里全是灰，脸怎么洗似乎都不干净。

　　——硬件设施更是少得可怜。这种状况从 1974 年成立到现在， 30 多年一直没有变过。

　　这就是基层执法者的真实写照。而在全国其他地方，基层警力的人员和物力的配备，就更加让人担心。面对这种情况，公安部提出的三年警力下沉 85% 的政策，显然正确的。

　　公安局机关干警太多

　　资料显示，从整体上说，中国的警力是严重不足的，而这种整体的不足，又因为层级分布的‘倒三角'而更显突出。据广东媒体报道，有一派出所 170 人，只有 20 多个人巡逻。

　　“我们的警力不是一点没有增加， 1985 年，全国大约有 50 万公安民警，到 2005 年，全国有了 170 万民警。 20 年增加了 120 万，虽然警力增长很快，但是一线警察的数量却未必能相应增加。”公安大学的王太元向记者介绍说，目前大约有 40 多万派出所警察，加上刑警、交警、巡警等等，应当有 50 %或者更多些的警力在一线实战单位，主要就是“三所三队”(派出所、拘留所、戒毒所、交警队、刑警队、巡警队)。

　　从全国来看，公安部到派出所 5 级。公安部办公厅副主任武和平称其为“水桶状”，上下一般齐。为什么会形成这种形状？王太元拿公安部和派出所这一高一低两级来分析。

　　“ 20 几年来，中国社会的变革既非常复杂也十分迅速，而任何变革都需要公安机关去做相关的‘保驾护航'工作，公安业务不断地为整个社会变革服务、配套，公安队伍、尤其是机构设置也就被不断地被细分。每增加一个新业务，公安机关就得配合增加新的办事部门。加上公安机关实行‘条块结合'管理体制，不管是条条还是块块，事实上都要求‘对口'，比如公安部增加了网监局，地方公安机关也就得增设网监处、网监科；其他部门设了统计、

　　最为基层的公安派出所，也就必须适应这样又细又碎的业务分工，以至于在派出所民警中，一直流传着这样：“上面千条线，下面一根针”。现在，这句话已经发展成了一个完整的顺口溜：“上面千条线，下面拴个蛋。左边拉，左边动。右边扯，右边转。上面齐用力，下面就玩完。”

　　警力下沉是“大基层年”标志

　　王太元认为，所谓公安基层，指公安机关直接面对社会公众的警务实战单位。所谓公安基层基础工作，是指这些警务实战单位及其成员所直接实施的、对维护治安秩序和社会稳定具有前提性、整体型和长期性作用的那些公安工作。

　　“ 2006 年将基层基础建设作为重点，一方面是因为公安基层基础工作目前确实面临诸多亟待解决的问题，另一方面是因为这是整个公安队伍建设的前提和基础，是建设完整而科学的的中国公共安全体系中的战略问题。”王太元说。

　　2003 年到 2005 年的战略性“大”动作，对公安改革和公安事业的发展具有十分重要的积极作用。但王太元认为，如果与今后的工作相比较，前三年的动作，整体上还只能说是外围作战，还没有进入核心。“究竟有多少警察在一线实战？”王太元说，“这问题才接触到了中国警察能否实现自己的历史使命和社会责任这个大问题的实质核心。”

　　“上面那些工作完成之后，问题的重心自然而然地就移到基层基础建设上面来。如果仿照前面三年，我们可以称 2006 年公安工作的战略重点是‘大基础'。”王太元说。

　　在王太元眼里，如果把公安部近四年的四个大动作连起来看的话，是从外围到核心的连续动作。“警力下沉，只是基层基础建设诸多工作中的一项。当然，警力下沉、使公安一线实战单位警力达到 85% ，是基层基础建设的一个标志，一个极其重要的标志。”

　　中国目前应有230万警察

　　据新闻发言人武和平介绍，警力下沉，要求一线实战警力达到 85 %。王太元认为，这项指标很必要，也有难度，但只要各级公安机关真抓实干，在三年内实现是可能的。

　　具体办法上，王太元强调分类指导，因地制宜，多管齐下、科学实施。

　　1. 大力合并一线警种，普遍推广多警合一。

　　世界上大部分国家只有两种警察，一种是刑事警察，主要运用刑事手段打击犯罪；一种是行政警察，主要运用行政手段制止违法。不设置太多的警种，上级也就不需要按诸多警种设置各种业务指导机关，下级也就不会太形式主义地开会、写材料，群众也就不会有事不知道找谁，内部管理和外部监督也才能够真正实现各司其职、职责到人、赏罚分明。

　　2. 科学界定职能，突出各自特点，切实减少层级。

　　王太元建议，对于 100 万人以下的中小城市，可以直接采取两级制。缩减市局，撤销分局，做强派出所；对于 100 万人以上的大城市，可以采取分级治理。分局撤销“司、政、后”，成为下级警务的“前线指挥所”，市局则不需要分局保留了那些一线实战队伍，而只强化分局撤消的那些监督、保障机关，真正成为全市警务的“指挥部”、“大本营”，市局、分局两级各自去掉一块，实际上也就等于减少了一个层级。

　　3. 后勤社会化、机关文职化，把有限警力投入一线实战

　　借鉴英国警务改革的成功经验：非核心警务民营化。至少有两个方面可以考虑，一是上海、浙江等地公安机关试验的“后勤社会化”，把警务单位的饮食医疗、非警务车辆的驾驶、各类设施设备的保养维护与维修等工作，承包给专业服务公司；一是机关人员文职化，例如，全国公安机关至少有数万教育、科研人员，其中的大多数都可以学军队实现文职化，不占警察编制，。

　　4. 编制“

　　王太元说，中国有 13 人，六亿城镇人口至少接近一般发达国家生活水平，至少应当实现万分之 20 以上的警察比例吧，就至少需要 120 万人；七亿农村人口，至少是中等发展中国家的生活水准，就保持目前万分之 13 的警察比例吧，至少需要 100 万警察，也就是是，目前中国就需要警察 230 多万人。“我个人认为，中国十年之内，每年增加 5 万警察，才可能相对缓解警力紧张的问题。”王太元说，“但是，新增加的人员只能去基层实战单位，都要去基层锻炼几年，只有那些在基层实战中崭露头角的，才能到机关去工作。”

　　5. 提倡警务运作权回归，精简机关工作，实现机关与基层警力的定期轮换。

　　“我建议公安机关人员 1/3 工作， 1/3 研究调研， 1/3 去一线协助工作。如果不这样，上下很难有共同语言。江西的一个公安局长，把局内科室和基层派出所“捆绑销售”，取得了很好的收效。同样韩国的警察大学，学校的教官和警署的警官实行轮换制。”

　　“如果上述几点都能落实的话，警力下沉 85 %并不遥远。”王太元说。

　　警力下沉不能用“压”的手段

　　从“为什么基层、实战的警察少”的探讨，到如何实现警力的大幅度下沉，王教授多次提到了“警务资源配置”问题，而且提出，只有依法科学地配置警务所需要的人、财、物、权，才可能真正下沉警力，也才可能防止警力下沉之后必然出现的反弹。“从这个意义上讲，我不太赞成一些地方公安机关喜欢用的‘压'字，简单地把警力压到一线实战中去，而没有解决造成警力从基层向机关流失的诸多根源性问题，就无法真正解决基层基础薄弱问题”。

　　如何才能在切实下沉的前提下长期稳定基层警力？王教授强调的有如下几个方面：

　　——警力下沉的同时需要相应下沉财政、物资、知识、技术。王太元打比方说，“对工厂来说，所有产品都是由产生工人从车间生产出来的，因此需要把工厂的多数人都放到车间里去，但这就要求有相应宽敞的车间，有足够多的机器、工具，有足够的原料、动力什么的，否则，把很多警察压到一线去了，工作没有场所、经费，生活没有物资、设备，学习没有条件、环境，就把‘人手不够'变成了‘人浮于事'，就也反而削弱了公安基层基础。”

　　——警力下沉的同时需要相应下沉警务权力和利益。“职责权利的层级配置不科学，机关职务高、权利大而基层责任重、权利小，是警力不断向机关流失的重要原因。警力下沉的好处是：机关人员不多了，一线警察的警务自主权自然也就增大了，而警务运作权从机关回归基层甚至一线警察手里，又能有效地防止警力向机关回流、反弹。”

　　——警力下沉的同时需要相应下沉执法者工资、补贴等实际收入。“前些年一些人大讲‘高薪养廉'，近几年各级都提‘从优待警'，我看，中国警察、尤其是一线警察，其实不需要什么优待，只要公平就行了。比如，工资不需要比其他行业多，但日常工作的加班什么的，应当按劳取酬吧，即使在比较富裕的广东，一个警察加夜班 12 小时补贴十块钱还到不了位，谁能找到如此廉价的执法者？就这样，上级还因为经费不足限制加班数，这就让基层警察更尴尬了：加班额满之后，遇到违法犯罪，警察还要不要加班？”

　　背景资料

　　从世界各国看，大多数警察都应当是一线实战人员，机关警察不能太多。日本等国家用法律规定实战人员比例必须达到多少，其基层警力一般都可以达到全部警察人数的 85 %以上。韩国一个 2000 多人的警局，其局级机关一般也就一百多个人。在中国，情况却不同一个省会城市的公安局，整个市公安局不到 5000 人，市局机关就有 2300 人，八九个分局，每个分局平均 150 - 180 人， 总共有 3800 人以上在分局以上机关，只有 1200 多人在公安派出所。在市局、分局的警察，至少有一半以上是行政人员，因此，在一线实战的警察，超不过三千人，也就一半多一点儿！” 本报记者 李　亮 专题策划 张有义

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