发展新动力篇：改革，新起点期待新突破

　　本刊记者 秦交锋 林双川 刘菁 潘海平 赵东辉 陈孟阳

　　改革关乎国计民生，是一个激动人心的命题。“十一五”时期，我国的改革仍处于攻坚阶段，也是一个更为复杂的阶段。因为搞好“五个统筹”，加快推进结构调整和增长方式转变，促进经济平稳较快发展和建设和谐社会等，都要靠改革。党中央对今后五年的改革作了全面部署。

　　“攻坚阶段”难度增大

　　“十五”期间，我国在农业、国企、金融等领域的改革取得了一系列突破。“十一五”规划《建议》对改革形势的基本判断是，我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。

　　中央做出改革处于“攻坚阶段”的判断，有多方面的依据。

　　目前，我国改革进入更深层次的攻坚阶段。主要是政府行政管理体制改革、大型国有企业改革、财税和金融体制改革等，都是下一步改革面临的重点和难点。国家发展和改革委副主任朱之鑫认为，今后五年改革的任务相对来说更艰巨，改革引发的矛盾也会越来越多。

　　近两年来，在对

　　在部门利益、地方利益、行业利益、甚至包括某些官员个体利益的诱导下，一些重要的改革在实施的过程中存在相当大的扭曲，存在许多“半拉子改革”、“伪改革”等走形变样的情况。如果不能采取措施纠正这些现象，改革攻坚将难以奏效。另外，随着改革深入，对各领域改革的协调度提出了更高要求。高尚全指出，不断深化的经济体制改革越来越触及社会、政治、文化、司法等非经济领域，如何协调推进经济领域和非经济领域的改革，是当前和今后改革面临的重大挑战。

　　对于改革中出现的各种问题，则要用深化改革的办法加以解决。

　　推进改革的原则、策略和方式

　　“十一五”时期，我国改革处于建立完善的社会主义市场经济体制的攻坚阶段，改革的艰巨性、复杂性、系统性与风险性都大大增强。那么，未来的改革要坚持哪些原则、采取怎样的策略？

　　“十一五”规划《建议》明确提出，要坚持社会主义市场经济的改革方向。高尚全认为，20多年来，我国改革开放取得了举世公认的成就，充分证明了我国选择社会主义市场经济的目标是完全正确的。由于改革进展的不平衡，目前社会的确积累了一些深层次的矛盾，对此应予以高度重视，但不能因这些矛盾而否定市场经济的基本方向。

　　改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，因此在改革的过程中要贯彻以人为本的原则。从改革的重点选择来讲，要围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题创建各种民生性体制保障，让改革发展的成果惠及全体人民。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。从改革的具体实践方面而言，要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实，直接对“困难群体”进行剥夺；特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”现象。

　　高尚全指出，坚持以人为本的改革观，不仅要为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，还要建立对结果不平等进行矫正的分配调节机制，使广大社会成员能够普遍地分享改革成果。坚持把人民群众的利益放在第一位，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

　　为了确保改革开放的顺利推进，“十一五”规划《建议》对改革的方式作出了科学的安排，明确指出，要加强改革开放的总体指导和统筹协调，注重把行之有效的改革开放措施规范化、制度化和法制化。高尚全解释说，目前，许多从事具体改革事项的单位和部门，本身就是一个个利益主体，如果仅仅重视发挥这些单位和部门的改革能动性，就有可能使改革措施由于渗入某些自身利益而失去公正性。另外，改革推进到现阶段，各项改革之间的关联性显著增强，每一项改革的深入展开及其成效的取得，都需要其他改革的密切配合。高尚全说，对于在实践中证明行之有效的改革开放措施，一定要用法律、制度的办法加以巩固，这也是改革少走弯路、降低成本的必要措施。

　　政府改革重点：职能转变与强化监督

　　新一届政府从“执政为民”的理念和打造“阳光政府”、“责任政府”的角度出发，反复强调政府改革应实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任政府转变。

　　“十一五”期间，政府改革的着力点是什么？政府改革的重点之一是加快政府职能的转变。实现政府自身转型和职能转变，关键要处理好政府与公民、社会的关系。高尚全认为，根据现代法治“禁止性”原则理念，法律(法规)没有禁止做的事，公民和社会都是可以做的，政府只能做法律(法规)规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动、甚至侵害公民权利行为的发生。国务院法制办公室主任曹康泰认为：各级政府都要大力推进依法行政，推进政务公开，通过建立新闻发言人制度，建立和完善政府工作的透明度，及时向社会公布各种信息，保障公民知情权，不断增强政府工作的透明度，推动政府职能转变和行政管理方式创新。

　　同时，强化政府的公共服务职能是行政管理体制改革的另一重点。政府应该在协调经济发展与社会发展关系、完善收入分配制度和完善社会保障体系方面下力气。政府内部则要合理划分不同层级政府之间、部门之间的职能，规范政府的收入与支出。政府活动必须贯彻公开性原则，这是建立社会监督的基础。按照政府的责任与权力对称原则，进一步完善政府问责机制。不过，高尚全也指出，政府改革和职能转变是一个“渐进”过程。无论是旧体制的“消亡”还是新体制的完善，都不可能一蹴而就，需要脚踏实地稳步推进。

　　近两年来，以经济、行政、法律等综合手段进行的宏观调控，促进了经济的平稳较快运行。“十一五”时期在深化市场取向改革的同时，完善调控体系，处理好政府和市场这“两只手”之间的关系，仍是一项重大课题。浙江省委书记习近平认为，改革逐步推进到一定的时候，“两只手”应该是这样的关系：在经济社会协调上，市场这只手更多地调节经济，政府这只手则强化社会管理和公共服务的职能；在经济运行上，市场这只手调节微观领域的经济活动，政府这只手用来制定游戏规则、进行宏观调控；在公平与效率上，市场这只手激活效率，政府这只手则更多地关注公平；在城乡发展上，城市的发展更多地依靠市场这只手的作用，农村的发展则由政府这只手承担更多的职能。当然，这需要一个过程，但必须沿着这个方向，不断深化改革。

　　国企改革继续深化

　　国企改革正进入一个新的攻坚阶段，人们对国有企业特别是关系国计民生和经济命脉的大型国企改革相当关注。国有企业深化改革的方向、重点与任务是什么？国资委主任李荣融指出：必须以科学发展观统领国有企业改革和发展的全局，优化布局结构，创新体制机制，推进技术进步，不断提高国有经济增长的质量和效益。

　　李荣融表示，国务院国资委在推进中央企业重组调整的同时，正在研究全国国有经济布局结构调整的总体思路。各地国资委要结合本地经济发展实际，积极推进国有企业重组调整；各级国资委要以贯彻新修订的《公司法》为契机，加快推进国有大型企业股份制改革，支持具备条件的国有大型企业通过规范改制，实现境内外上市，积极引进战略投资者，实现产权多元化；要进一步完善公司法人治理结构，继续推进国有独资公司建立完善董事会试点；抓紧推进主辅分离、辅业改制和分离办社会职能工作，要积极支持和帮助国有企业采取分离移交、共建共管、辅业改制、市场化改革等多种方式，加快推进分离办社会职能工作。

　　规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工合法权益，是社会各界高度关注的问题，也是国资委切实履行出资人职责的一个重要方面。李荣融指出，要从严格执行有关政策、严格进场交易制度、切实加强监督检查三个方面对国企改制进行规范。

　　股权分置改革是解决资本市场历史遗留问题的一项重大制度改革。李荣融表示，要坚持“区别对待、分类指导、实事求是”的原则，在充分尊重股东意愿基础上，分类分步实施股权分置改革。股权分置改革面临很多深层次问题，依靠现有改革模式和方法难以解决，必须创新方式。

　　辽宁是老工业基地，国有经济比重大。目前，辽宁国有经济布局调整和国有企业改革已取得了重要进展，但面临的任务仍然繁重而艰巨。辽宁省省长张文岳表示，在辽宁中小企业的产权制度改革已经基本完成，下一步改革的重点是地方国有大型企业。一方面，要理顺产权关系，大力推行股份制改造，实现投资主体多元化，发展混合所有制经济，建立起真正意义上的现代企业制度；另一方面，在加快国有企业体制机制转化的同时，要积极引进国内外战略投资者，通过联合、重组、兼并等多种形式，推动钢铁、汽车、石化和重型装备制造等重点行业的战略改组改造，发展壮大一批具有较强市场竞争力的大型国有企业和企业集团，不断增强国有企业的综合实力。

　　金融多项改革并行推动

　　金融体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。“十一五”规划《建议》对金融体制改革提出了明确要求和具体目标，金融体制改革被推入改革的快车道。

　　金融改革的重头戏是国有商业银行和政策性银行改革。中国人民银行行长周小川指出，国有商业银行下一阶段的改革任务是“引进外部战略投资者”，将国有商业银行转变成“自主承担风险”的具有生机活力的市场参与主体，推动其在境内外资本市场上市。传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的“开发性金融机构”。

　　其次是证券、保险制度的改革被提上重要日程。我国的资本市场还处于初级阶段，积极推进证券公司上市，成为金融改革的又一重要举措。周小川表示，将加速融资、交易、并购以及产品开发等方面的市场化改革，推动证券公司重新定位，回归投资中介服务的基本功能。同时，继续深化巩固国有保险公司股份制改革成果，支持符合条件的保险公司在境内外上市，在建立现代保险企业制度上取得新进展。

　　在建设新农村的背景下，农村信用社改革将加大力度，目标是真正建立“产权清晰”、主要为农村服务的“金融企业”。此外，央行在加强金融机构内控机制建设、金融机构市场退出机制，防范金融风险等方面也有新的部署。

　　广东省省长黄华华说，在“十一五”期间，要推进地方金融改革。要建立银行业、证券业、保险业等金融机构全面发展、功能互补、有序竞争的区域金融体系，打造具有广东特色的知名金融品牌，加快广州、深圳建设区域性金融中心步伐。

　　税收发展与改革，确立三大目标

　　深化税制改革，完善和落实各项税收政策，充分发挥税收筹集财政收入和调节经济、调节分配的作用，对全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会具有重大意义。国家税务总局最近提出了“十一五”时期税收发展与改革的三大基本目标；一是提高税收征管的质量和效率，确保税收收入随着经济发展稳定较快增长。国家税务总局局长谢旭人强调要突出“依法治税、科学管理”，努力做到“执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”。二是通过深化税收改革，落实各项税收政策，使税收制度、征管体制和内部管理机制逐步完善，税收调节经济和调节分配的作用得到有效发挥。三是加强税务系统执政能力建设，增强依法执政、科学执政、民主执政的意识，使广大税务干部的综合素质和工作能力明显提升，税务部门形象有新的改善。

　　谢旭人表示，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则和实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度的要求，适应经济发展和宏观调控的需要，积极稳妥地推进税制改革。税制改革的主要内容包括：完善增值税制度，实现增值税转型；改革消费税，适当扩大税基；统一各类企业税收制度；改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制度；调整和完善资源税；适时开征燃油税；实施城镇建设税费改革，稳步推行物业税，相应取消有关收费；贯彻落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，实行促进科技发展、增强自主创新能力的税收政策；实施有利于资源节约、环境保护的税收政策；完善促进循环经济发展的税收政策；继续实行就业再就业税收优惠政策。

　　农村综合改革稳妥推进

　　在建设社会主义新农村大背景下，农村综合改革试点正在稳妥推进。不久前，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上发表讲话，强调要“积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点”。具体内容包括：一、积极稳妥地推进乡镇机构改革。转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。二、加大农村义务教育管理体制改革力度。进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固以政府投入为主的经费保障机制。加快改革农村教育行政管理体制，严格教师资格制度，精简教师队伍，提高教师素质。三、进一步改革县乡财政管理体制。提高县乡财政的自我保障能力，规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法等。具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。四、协调推进农村其他方面的改革。　

　　农业税全面免征后，农村出现了不少新情况新问题。一些地方对农民的不合理收费有所抬头，农民负担有可能反弹。江西省委书记孟建柱说，解决这些问题的根本出路在于推进农村综合改革，这场改革既涉及农村生产关系的调整，也直接触及农村上层建筑的变革，比免征农业税更深刻、更艰难。这需要各地坚定不移地推进乡镇机构改革，有条件的地方适当合并乡镇，切实精简机构和人员；加快县乡财政体制改革，增强基层组织正常运转的保障能力，巩固农村税费改革成果。孟建柱介绍说，“十一五”期间，江西将改革和完善省以下财政管理体制，逐步实行省级直接对县的管理体制，探索县乡财政体制改革的新路。

　　民生事业：突破体制性和政策性障碍

　　中国卫生事业在获得很大发展的同时，城乡之间、区域之间卫生服务条件和水平存在较大差距，各地程度不同地存在“看病贵”、“看病难”问题。卫生部部长高强表示，认真研究并逐步解决群众看病难、看病贵问题要作为“重大历史任务”，力争在“十一五”期间有所突破。高强强调指出：在社会主义市场经济条件下，发展卫生事业应该“坚持以政府为主导”，同时发挥市场机制作用的方针，坚持以农村为重点，坚持预防为主，坚持中西医并重。据悉，按此思路，“十一五”期间，农村卫生改革与发展的总体目标已经确定：到2010年建立起适应社会主义市场经济体制、适应我国经济发展水平、适应人民健康需求和承受能力的比较完善的医疗卫生服务体系。针对当前一些医疗机构趋利行为严重，盲目扩大规模和追求经济效益，医药费用持续攀升等问题，卫生部明确表态，将从严控制公立大型医院建设规模和发展速度，控制医院擅自利用银行贷款和社会融资购置大型医疗设备，严格医院高新技术准入，抑制医疗规模盲目扩张。

　　随着经济的发展和人民生活水平的提高，我国的文化产业已经有了初步发展。“十一五”规划《建议》提出了发展文化产业的一系列任务。展望“十一五”期间我国文化产业发展前景，文化部部长孙家正认为：世界发达国家在上个世纪90年代已经进入文化和经济一体化的时代，而文化经济和文化产业对于我们来讲还是一个比较新的课题，“未来五年，将是我国文化产业快速发展的大好时机”，我们一定要抓住时代赋予我们的机遇，以改革体制和机制为切入点，大力推动文化产业的发展。他强调说，文化产业的发展关键在于文化企业的培育，没有文化企业的壮大，文化产业的发展就是一句空话。而要培育壮大文化企业，就必须坚定不移地推进文化领域体制和机制的创新。发展文化产业包含盘活存量和扩展增量两个方面。盘活存量重在深化文化体制改革，实现传统国有文化单位体制机制的创新，增强活力。扩展增量，重在产业政策的引导，调动社会力量发展文化产业的积极性。

　　教育改革事关千家万户和人才培养。农村教育发展尤其引人关注。教育部部长周济表示，“十一五”期间，农村教育将有新的变化。政府将加大对农村教育的投入，强化政府对义务教育的保障责任。未来5年中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费至少为2182亿元，从2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费等。从2006年开始，组织大批城镇教师到农村学校支教，切实提高师资特别是农村师资水平，逐步形成城镇教师支援农村教育制度并长期坚持下去。同时，大力发展职业教育、发展民办职业教育。2006年，中等职业教育招生规模将继续扩大100万，以体制和机制改革为动力，破除不适应发展需要的体制和机制的束缚，解决制约教育发展的长期性问题和深层次矛盾。（半月谈）

　　相关专题：2006年全国两会