运上海智慧 破农村之题

　　运上海智慧 破农村之题

　　上海完全可以、也更有必要，在科学发展观的指引下，将资源节约型社会和创新发展融入到新农村新郊区建设中，为全国的新农村建设探索更深刻的内涵和更广泛的意义。

　　撰稿／王泠一 杨征帆

　　自古“民以食为天”，而在中国五千年的漫长历史中，哪个时期帝王对农业和民生重视了，轻徭薄赋了，也就往往伴生着国泰民安，贞观之治、康乾盛世莫不如是。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，胡锦涛总书记是这样阐释建设新农村的核心和关键的。

　　目前，中国是世界上发展速度最快的国家，今年年初，我国又一举超过法国而成为全球第四大经济体，但是，与此同时，我们仍然远不能说自己是一个发达国家，2005年我国人均GDP只有1600多美元，在全世界排名还在100位之后。尽管我国居民收入和生活水平都有很大提高，但是城乡之间收入差距扩大也是不争的事实，因此，没有9亿农民生活品质的大幅度提高，就很难说中国全面进入了小康社会。因此，在现在内需不足、经济增长趋缓、经济结构和增长方式亟待调整的关键时期，中共中央和国务院所提出的“社会主义新农村建设”就显得更为及时和重要。

　　在改革开放初期，我国的经济总量还不大，无法支撑全国各地区的同步发展和全面提升，当时可供选择的方案只能是一些地理位置优越、综合优势明显的地区率先发展，先把

　　由于国民经济和社会发展的“十一五”规划的必然启动，2005年，上海市委、市府对所辖各区县过去5年的发展路径进行了基本总结，同时按照科学发展观的要求，陆续指导了各区县的功能定位工作。在我们看来，功能定位不仅对各区县今后5年和更长时间段的发展，有着独特的指导意义外，而且，对于推进上海节约型社会的建设，更具有积极的结构性价值。关于推进节约型社会的建设，全国各地进行了多项探索，其中很多措施都值得上海加以学习。不过，就上海在全国经济发展中的作用而言，完全把节约的注意力放在电力、汽油、新能源以及水资源消费的终端上，并不能起到事半功倍的效果。相反，如果过分强调在消费终端领域进行约束自我的行动，倒有可能影响城市生活质量的提升。这与“城市，让生活更美好”的世博会主题也会产生明显的偏差，并且，是否能够持续地坚持下去还将进一步接受考验。所以，从谋求更理性、更有效和更能持久的节约策略角度出发，上海必须在节约的源头上进行更积极的探索，而上海市“十一五”规划纲要中提出的“1966”城镇体系规划目标就是这方面的有益尝试。

　　“1966”的规划目标要求分步实施，整体推进，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的9个新城、60个左右新市镇和600个左右中心村，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。正如有专家所指出的，“1966”目标是从国际大都市大的体系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等诸多要素出发，对市域范围进行的一次更全面更综合的重新整合布局。尤其是新市镇、中心村规划的推进，将从人口产业集聚发展、土地集约利用和基础设施合理配置角度，实现有限资源的效益最大化，而“1966”规划目标与功能定位的匹配将进一步明确郊区各区县在产业导向，对于上海突破城乡二元结构、消除城乡差别、实现统筹发展具有重要意义。

　　众所周知，对于目前的上海，行政区划是固定的。在上海现有的6400平方公里的面积上，要打造国际经济、贸易、金融和航运四个中心，对土地资源需求的规划无疑是一个严峻的挑战。与此同时，在上海这样的沿海地区，商务成本随着经济的发展必然会逐步上扬，国际投资界也已经把上海列为世界级的商务成本高地。又由于上海已经是全国公认的人才高地，上海的工资水平及其增长幅度也不可避免地在全国范围内处在较高的水准。此外，上海经济和社会要进一步快速发展，还必须倚重科教兴市的发展战略。而有限土地资源的开发、人才的集聚和科教兴市战略的实施，无一不需要城市产业政策的导向和产业项目落地区县的配合。因此，区县功能定位的过程，就是根据发展的客观条件和主观需求，将产业政策和相关主体项目、配套工程建设明朗化的过程。它对于今后上海发展目标不同的各区县的功能区别标志和参与国际经济分工体系，有着指南作用。可以说，明确功能定位及其经济分工角色，是从源头上防止资源浪费的战略性构想。与此同时，区县功能区别标志的强化，对于避免以往在招商引资过程中为争夺某一项目而盲目进行政策优惠、实则浪费后续发展资源的情况，会产生积极的导向意义。

　　新农村建设不是“新村建设”，上海的新农村新郊区建设也必须扎扎实实地从解决农民最直接最切实的利益问题入手，以提高生产力和居民收入为中心，发挥广大农民的积极性和主动性。上海市市长韩正指出，上海的“十一五”规划纲要中，明确了城乡统筹发展的新的城镇体系规划，上海也将坚决贯彻中央关于新农村建设的二十字方针和“多予少取放活”政策，一方面，政府在社会事业的发展方面要向农村郊区倾斜，让政府投入体现公益性、均衡性。另一方面，“过去几年，上海郊区农民每年的可支配收入增长8%—10%，如果农民的收入增幅能够长期稳定在一定范围，就真正体现了农民享受改革开放成果”。

　　上海是我国最大的经济中心城市，上海在经济集聚、能级提升的过程中积极推进郊区的“三个集中”，即人口向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，提高建设用地的集约化水平，以提高资源利用效率为核心，在新农村新郊区建设的重要时期，加快实现增长方式的转变和产业能级的提升，在新一轮发展中，上海完全有理由、有条件建成与国际大都市发展相协调、功能相配套的布局合理、结构优化的先进制造业和新型特色化现代服务业结合的绿色郊区，这也是上海为长三角、乃至中国农村发展的破题之笔。

　　曹锦清：让农民有个安全后方

　　过去是向农民要得太多，现在是不但不要，还给他一点。要得多会出问题，给得不好也要出问题。

　　撰稿／贺莉丹(记者)

　　“三农”问题专家曹锦清，曾与同事花4年时间在浙北乡村进行实地调查，曾用4个多月行走在黄河岸边，冷静思考中国农村变迁之路。

　　3月3日，华东理工大学社会学院教授曹锦清就新农村建设问题，接受了《新民周刊》专访。

　　农民应该分享GDP增长的好处

　　记者：在您看来，与以往相比，中央此次提出建设“新农村”有什么新意？

　　曹锦清：这次提得比较全面，城乡关系得以进一步明朗，明确了我国总体进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大力度扶持三农的条件。

　　记者：在您看来，“以工补农、以城带乡”的大环境在中国是否具备？为什么中央政策要做这个调整？

　　曹锦清：一方面，大农业即农林牧副渔占整个GDP的比重持续下降，去年已下降到接近13%，从这个角度说，中国总体上已进入“以工补农、以城带乡”的阶段；另一方面，从劳动就业结构来看，农村劳动力的比例还相当大，纯农户在整个劳动就业结构中超过40%，从这个角度而言，中国还是一个农业国家，尤其是汪洋大海般的承包制小农经济的国家。

　　目前中国的贫困人口主要集中在农村，根据去年政府有关部门统计，中国贫困线标准定在668元，贫困人口有2600多万，如果标准提高到800多元，估计农村贫困人口会上升到5000万到6000万。在这样的现实下，通过财政转移支付来解决中国贫困问题很不现实，通过调整农业内部产业结构来提高农民收入的空间非常有限。

　　记者：有人认为，在相当长的时间内，我国是以农业和农村的重大付出来作为代价，发展工业和城市，对这个观点您有何看法？

　　曹锦清：首先，中央财政向三农倾斜具有道义方面的原因。所有的后发国家在完成民族独立建国后，都有一个加快发展工业、追赶发达国家的任务。建国后我们也有加快工业化的紧迫任务，而工业化的原始积累基本来源于农村。1950年前后，我国农业人口占88%。当时国家积累通过两个渠道，一是农业税，一是“统购统销”。整个计划经济的工业积累基本来源于农村，50年代的农业税占整个土地产出的15%到16%左右；从50年代到家庭联产承包责任制实行以前，国家通过“统购统销”将高价的工业品卖给农村，农副产品都是国家定价，低价取之于农民，比如稻谷的国家定价是每斤8分到1毛2左右，稻米的国家定价是每斤1毛2到1毛6左右，同时维持城市职工的低工资，国有企业得以维持积累。按照当时的货币价格，30年来通过这两个渠道取之于农的有6000多个亿，这是一笔非常重要的财富。

　　改革开放以后，农民的土地依然承担着对国家繁重的责任，“家庭联产承包责任制”的“责任”包括：农业税是农民对国家承担的责任，“三提”是农民对村集体承担的责任，“五统”是农民对乡镇承担的责任。

　　90年代以后，种种原因使得“费”越来越重，国务院规定费率不超过上年全乡人均产出的5%，农业税率为4%左右，加起来相当于古代的“什一税”。事实上，由于乡镇机构膨胀、各种罚款出台，再加上10年前开始的整个农副产品尤其是谷物价格的下滑，农民收入减少，负担增加，“三农问题”在上世纪末凸显。

　　其次，1992年以后，为了低成本推动城市化和工业化，有些地方低价征用农民土地，有些地方干脆就是“圈地运动”把农民撵走，不少农民得不到必要的补偿或得到极少的补偿。我们十几年大概用掉了1亿亩耕地，农民起码少得到2万亿元到3万亿元的经济补偿。这是一些地方政府主导的低成本的城市化、工业化发展战略，农民为此付出了代价。

　　还有廉价的农民工劳动力。十几年来，农民工工资几乎没有提高。农民这个最庞大的阶层仍然为快速的城市化和工业化付出重大代价，他们从中得到的唯一好处是他们有打工的自由，即他们在土地之外有获得货币收入的较大空间。

　　既然农民已经为城市化和工业化付出了这些沉重代价，使得二三产业的比重占到了GDP的87%，那么在农业产值比例下降到百分之十几时，以工补农的时代理应到来。

　　出于道义，农民应该分享GDP增长的好处。另外还有经济上的理由，提出新农村建设有扩大内需的战略考虑：如果农村庞大人群的收入不提高，制造业的产出只能高度依赖国际市场，中国经济的风险会越来越大。

　　新农村是让农民有安全后方

　　记者：您曾提出一个这样的观点：新农村是让农民有安全后方。是否可以这样理解，如果不解决“三农问题”，就难以实现中国社会的稳定？

　　曹锦清：的确如此。中国的1.2亿农民工是非常特殊的、将长久存在的一个社会阶层。我们通常将中国的工业化和城市化相提并论，但对农民而言，工业化并不等同于城市化。农民工参与工业化、获得一定的劳务报酬，但不足以支撑他本人和家庭的城市化，城市的房价是一道门槛，社会保障也是一道门槛。所以，农民工中的绝大部分，到一定年龄后只能返回农村，建设社会主义新农村是让他们有个安全退回的余地。我们也要看到，万一经济运行过程中出现某种问题，比如说经济紧缩，引起农民工失业，就会加剧社会矛盾。为了缓和矛盾、保证稳定，也必须进行新农村建设。

　　保证农村的稳定，让这批人安全返回农村、安心于农村，是城市社会稳定发展的一个前提条件。

　　记者：2006年起中国政府全面免除了农业税，免除农业税之后，农民和国家的关系有无改变？

　　曹锦清：农民交了几千年“皇粮国税”，现在终于不交了，国家和农户关系发生了重大改变。历史上官民矛盾主要表现为国家对农业的过度征索，所谓“官逼民反”几乎都是由此引起的。这50年中的不少矛盾同样是由地方政府对农业剩余的过度征索引起的。

　　记者：废除农业税后，一些县乡镇也出现经费不足的情况，无力开展农村的基础教育和公共卫生事业，对此您是怎么看的？

　　曹锦清：国家废除了农业税，也要相应承担责任，中央财政转移正是为了缓解县乡镇财政在公共事业方面的经费不足。今明两年中央财政对教育投入400个亿，另外中央财政每年主要向中西部地方政府转移支付1000亿元用于补偿农业税费取消后的地方财政缺额。

　　新农村建设的主体是农民

　　记者：我们注意到，现在已经有些地方在建设新农村时直接修新城镇，实行“摊大饼”策略。

　　曹锦清：这些做法简直是“祸国殃民”。建设新农村是一个长远目标，不是当下就能解决的，要把轻重缓急分开。某些地方把新农村建设搞成可参观的政绩建设，这样新农村建设就走上了邪路，道路、水利建设好了，没有组织管理，很快就会损坏，农村向来是这样。

　　记者：最新的数据是，2006年的中央预算用于“三农”支出达3397亿元人民币，我们想了解，如果中央财政增加数千亿资金到农村，这些资金是否能真正补贴到农民头上？有什么具体措施监督和保障这些资金会合理应用？

　　曹锦清：过去是向农民要得太多，现在是不但不要，还给他一点。要得多会出问题，给得不好也要出问题。

　　怎么给、给谁、为什么给，这些问题如果不解决，出的问题和向农民要得多性质几乎一样严重。

　　假定中央财政分别通过各个行政部门自上而下地转移支付，我们完全有理由担心，每一条管子都会漏水，洒到农民身上可能没有几滴水，或者说只有几个和新农村建设没有什么关联的象征性政绩工程供参观之用，这是最值得忧虑的事情！

　　新农村建设的主体是谁？组织形式是什么？这是两大问题。新农村建设的主体是农民，但分散的农民无法成为主体，农民必须组织起来才能成为新农村建设的主体。

　　记者：在您看来，处在社会转型过程中的中国农村面临的最大的挑战是什么？

　　曹锦清：第一是分散无组织，第二是不能通过乡村组织来自我管理、自我服务，所以农民大量依赖于非组织的亲友关系网络。

　　我们需要在农村建立超血缘的正式的社会组织，通过这种组织让农民学会参与管理、决策、监督，学习自律、服从和敬业精神。

　　农村组织化过程就是农村的一场新文化运动，这要花许多年的时间。从这个意义上讲，新农村建设不只是钱的问题、不只是财政投入的问题，而是一场组织化和伴随组织化而来的新文化运动，这是一项最艰巨、最繁重的任务！

　　记者：农民身上的自私狭隘会被一些人夸大，会让一些人望而却步。有这些缺点的农民如何能组织起来？

　　曹锦清：正因为农民有这些缺点，所以要通过组织来加以克服。正因为有这些缺点，所以组织是一个很困难的任务，组织化的过程是一场移风易俗的新文化运动。要相信农民是有学习能力的，如果有农民通过组织改善了自己的生存处境，其他邻里就会学会。

　　民主就是通过组织来自我做主，通过自己的组织来服务于自己，这就是乡村社会民主。中国千百万农民在这种组织里学习直接的民主、养成民主的习惯，才是中国政治民主的先决条件，也是依法治国的先决条件。分散的农民、只有人情交往经验的村民将这种交往关系渗入到我们的法制和政治领域，这恰恰是腐败的一个文化层面的原因。

　　分散的八九亿农民、2亿多农户，单靠行政力量帮助他们致富是做不到的，必须通过农村的各种社会组织，让农民自己来解决自己的事务，在这个意义上来讲，新农村建设是农民的事，至少主要是农民的事，其他的政治力量、行政力量和各种组织力量都是起促进和辅导的作用，不能反客为主。

　　考虑在乡镇和县两级建立“农协”组织

　　记者：“三农学者”温铁军在河北翟城村创办了中国第一所免费培训农民的“晏阳初乡村建设学校”，他在一次接受媒体采访时说，要让农民合作经济组织法成为切实保护农民利益的法律。您认为农村民间组织在新农村建设中具有怎样的意义？

　　曹锦清：除了村民自治以外，我一直倡议，要在乡镇和县这两级组织建立类似于农民协会的组织，简称“农协”或“农会”，和“工会”相对应。这种农协组织在日本、在台湾省以及其他欧洲国家都有丰富的经验可以参照。

　　政府的各项扶农政策及其款项只能通过这个组织、和这个组织结合起来，比如说一个乡村盖个卫生所、修条道路，这些基础设施要长久地运作，如果没有组织的保证，这个设施很快会损坏，我碰到过许许多多这样的例子。

　　这个农协组织要用法律的形式固定下来，可以先进行若干年的试点，再逐步推广。新农村建设是长久、艰巨的任务，不是光靠中央财政注入就能解决，如果通过大规模的财政转移、通过现有的行政架构就能解决新农村建设，那只是一种幻觉。政府官员和学者只能从外部去帮助、推动新农村建设，但不能主导新农村建设。

　　道理很简单，分散的农民你怎么帮助？分散的农民的要求你怎么知道？中国农村的差异性太大，每个乡村的情况各不相同，每个具体乡村的农民要求各不相同。

　　到底是哪一些问题要优先解决？各个地方千差万别。必须让农民自己的组织决定最先要解决什么，不能完全依赖财政转移机制和现有各个行政条块。农村组织是为了培养农民的组织意愿、组织能力，以及通过组织达到自我服务。

　　记者：家庭联产承包责任制之前，农民不也是有组织的吗？

　　曹锦清：1953年以后，我们逐步建立生产、信用、供销三大合作社，这三大合作社的建立是为了快速增加农业生产总量，国家建设要求快速拿取，结果合作社基本变成农村利益输出机制，成为被组织的行政化组织，农民在其中没有多少发言权。

　　我们讲的农协组织不是从农民那里输出利益的，农民自己组织起来解决自己的问题和需求，国家通过这个组织给予农民财政倾斜，它还肩负着一项重要的历史使命——建设社会主义新农村。

　　记者：在您看来，农协在新农村建设中承担什么职责？

　　曹锦清：第一，承担购销功能，销售小农户生产的东西，将农用物资保质保量供应给农民；第二，改造现有的农村信用社，将它变成农协内的一个金融机构，使之真正成为农民的信用合作社，这样，农民的小额贷款问题也可以解决；第三，通过农协进行农业培训和技术推广；最后，在当代中国，新农村建设的一些具体要求也可以放在农协里，国家出资金或实物，比如说乡村卫生、乡村水利、乡村道路、农村合作性医疗等资金不足由国家按比例注入，农民要出劳动力和管理。如前年我到宁夏南部干旱山区考察，那里缺水的地方需要修蓄水池，如果拨钱，农民可能会拿去买东西吃掉，我们就是给农民水泥，农民出劳动力，这样一个一个建成了蓄水池。

　　这种乡村组织将分散的、目光不够深远的农民培养成比较有纪律的农民，他们可以逐步服从自己选出来的领导、服从自己制定的章程，通过乡村组织在中国农村进行一项重要的文化建设，逐渐改变农民的观念和行为方式，养成农民合作和协作能力，这才是千秋大业，也是社会稳定的基础。

　　记者：你认为目前中央财政对农村的转移支付应该注意什么问题？

　　曹锦清：中央财政对农村的转移支付应该集中到一点，而不能撒“胡椒面”。我认为目前应该集中解决农村九年义务制教育这一问题，此后可向农民提供一年的职业培训，让出来打工的农民成为更有技能的劳动力。

　　据统计，目前在农村从事九年义务制教育的教师有600余万，如果每位教师每年补贴2万元，其中1万元是工资、1万元是教学行政费用，起码就要1200亿，而现在国家只给了400亿。如果从中央财政为“新农村建设”而支出的3000多亿中拿出1200亿到1500亿，集中解决农村九年制义务教育问题，在职业培训方面再花200个亿，将会大大提高乡村教师的经济地位、政治地位和社会地位，这样很多人就愿意回农村了。-