应对危机能否更从容——聚焦突发事件应对法草案

　　新华社北京6月24日电题：应对危机能否更从容——聚焦突发事件应对法草案

　　新华社“新华视点”记者张景勇、邹声文、田雨

　　非典、矿难、井喷、洪水……一次次曾经的突发事件，让人心有余悸。正因如此，6月24日，突发事件应对法草案提请全国人大常委会首次审议，引起了各界的高度关注。

　　“突发事件应对法草案提请审议，意味着我国在继续加强经济立法的同时，也加快了公共管理和社会治理领域的立法进程。”有专家这样评价。

　　四大问题催生突发事件应对法

　　一个个无情的数字牵动着人们的心：2005年，全国共发生各类突发公共事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。

　　“我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。”国务院法制办公室主任曹康泰坦言。

　　突发事件本身固然让人担忧，但更让人担忧的是面对突如其来的灾害惊慌失措，甚至束手无策。2003年非典疫情暴发初期，由于应对准备不足，信息渠道不畅，教训可谓深刻。

　　成功应对

禽流感疫情、抗击云娜台风、积极组织海上搜救、完善应急预案体系……专家们在肯定我国近年来有效应对突发事件成绩的同时，特别提醒尚且存在四方面的突出问题：

　　——应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对机制尚未形成。

　　——一些行政机关应对突发事件的能力不强，危机意识不高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。

　　——突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件没有得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害没有得到及时控制。

　　——社会广泛参与应对工作的机制还不健全，公众自救与互救能力不强、危机意识有待提高。

　　尽早制定一部应对各类突发事件共同行为的法律，已成为社会各界的共同愿望。

　　“紧急状态法”为何更名为“突发事件应对法”

　　突发事件应对法曾经以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划，本次提请全国人大常委会审议时，名称变成了突发事件应对法。这一改变有什么含义？

　　所谓突发事件，是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。根据社会危害程序、影响范围等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级。

　　根据突发事件应对法草案的规定，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动适用突发事件应对法。

　　参与草案起草的法学专家于安表示，现在的突发事件应对法草案着眼于集中规范普通的应急管理。“根据这几年发生的突发事件判断，绝大多数可以在突发事件应对法的适用范围内解决。”

　　“宪法规定的紧急状态是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，前提是非常严格的，实践中很少适用。”国务院法制办一位参与起草工作的专家说，“从其他国家看，情况也是如此”。

　　有鉴于此，草案规定，发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

　　强化问责：处置不当后果严重者将负法律责任

　　2003年12月23日，重庆开县

天然气井发生特大井喷事故导致243人死亡，信息不畅、应对不及时是主要原因；2006年3月25日，开县再次发生天然气泄漏，由于当地及时启动应急预案，万余名群众紧急转移，没有出现人员伤亡。

　　类似的事故，不同的结果。实践证明，应对突发事件，关键是要建立统一领导、分级负责、综合协调的突发事件管理体制。

　　在总结实践经验的基础上，突发事件应对法草案明确了各级政府应对各类突发事件的责任，对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限都作了规定。

　　对于政府和有关部门没有采取预防措施、导致发生严重突发事件的，或未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当、造成严重后果的情况，草案都规定了明确的法律责任。直接负责人可能受到撤职或者开除等行政处分，有的还要被追究刑事责任。

　　（小标题）应对突发事件重在“预”将分四级发布警报

　　2001年12月7日傍晚，一场不算太大的雪让首都北京的交通近于瘫痪，集中暴露出我国许多城市应急管理中没有预案、没有预警的问题。

　　凡事预则立，不预则废。预防、预警可以说是应对突发事件的基础和前提。有关专家表示，“在一定程度上，预防是应对突发事件最重要的阶段，因为政府应急管理的目的就是‘用小钱防病，而不是用大钱治病’”。

　　目前，草案对突发事件的预防和应急准备、监测和预警都作了详细规定：

　　——县级以上人民政府应当保障突发事件应对工作所需经费；所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况；国务院建立全国统一的突发事件信息系统；国家建立健全突发事件预警制度。

　　——按照发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，突发事件分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

　　——县级以上地方人民政府应当根据规定确定预警级别，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。

　　处置危机：百姓权利如何保护

　　在应对突发事件时，有一个冲突我们无法回避：一方面，为维护社会利益，必须实行权力的集中，对公民权利和自由进行一些必要的限制；另一方面，权力的集中行使，又可能发生某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民、法人和其他组织权益的情况。有鉴于此，曹康泰表示，“突发事件应对法必须对政府行使处置权力作出限制和规范”。

　　“突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。”法学专家于安认为，突发事件应对法的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对公民权利和自由的影响压缩到最低的程度。

　　目前的草案从三个方面作出规定，以尽可能保护百姓权利，防止行政权力被滥用：政府为处置突发事件可以选择多种措施的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施；为应对突发事件征收公民、法人或者其他组织的财产应当及时返还，不能返还或者财产被毁损的，应当给予合理补偿；此外，草案还规定了公民获得法律救济的渠道。

　　曹康泰表示，这些规定“体现了对公民权利依法予以限制和保护相统一的原则”。