反腐57年：从运动到制度

　　摘要：新中国成立的57年，是和腐败作不懈斗争的57年

　　-邵丛

　　对于很多中国人来说，刘青山、张子善这两个名字并不陌生，这是两个写进历史教科书的“大贪污犯”。1952年 2月10日，河北省保定市召开公审大会，审判这两个“三反”运

动中揪出来的最大的“老虎”。这前后两任天津地委书记因 贪污盗窃国家财产171亿多元(旧币，一万元折合1元)被判处死刑，并立即执行枪决，此案也作为“共和国反腐败第一案 ”载入历史。

　　“群众运动”反腐

　　对于执政后可能出现的腐化堕落，中国共产党最高领导人毛泽东似乎早有预料。在1949年3月份召开的七届二中 全会上，他向全党提出警告：我们队伍中的意志薄弱者在糖弹面前要打败仗。

　　“在取得政权后，如果没有大量基础性的制度建设，出现一定程度的官僚主义和腐化现象难以避免。”清华大学廉政 研究室副主任、反腐专家任建明说。

　　1949年的11月9日，在毛泽东宣布中华人民共和国中央人民政府成立后不到40天，中国共产党做出了《关于 成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，朱德担任首位中央纪律检查委员会书记。

　　在此之前的政治协商会议上，即决定成立最高人民检察署，也就是现在的最高人民检察院。而第一届中央人民政府政 务院设立的四个委员会中，除政治、财经、文教外，就有一个是人民监察委员会，负责协助总理“监察政府机关和公务人员是 否履行职责”。

　　“建国之后最初建立的纪律检查、监察机关独立性有限。文革开始以后，这些机构就中止运作了，总体来看发挥的作 用比较小。”任建明说，“毛泽东时代的反腐败主要不是靠专门机关，而是靠党和政府自上而下发动和领导的群众运动，靠群 众检举揭发来惩治腐败行为。”

　　据统计，在“三反”运动期间，全国共揭发出贪污分子和有贪污错误的人120多万，其中中共党员近20万人，全 国共查出105916名贪污1000元以上者。60年代，在参加“四清”运动的41万人中，清查出15100有贪污盗 窃、投机倒把的人，占3.9%。

　　“单就反腐败的效果而言，群众运动是非常有效的，对于腐败分子有很大的威慑力。这也是建国头30年我国腐败问 题比较轻微的一个重要原因。”任建明说。

　　“那时候腐败大多是小打小闹，涉案金额较少，大贪污犯很少出现。”反腐专家、红旗出版社副总编辑黄苇町说，“ 那时没有形成大面积的腐败现象。都是一个人、两个人，很少有集体腐败，对国民经济没有产生很大的影响。”

　　1959年安徽凤阳县六级干部会议的材料显示，在该县查出的“问题”干部中，662人贪污分子共贪污3900 4元，每人不到59元；962人共挪用公款41788元，人均约43元；占小便宜的377人共占了2113元，每人不 足6元；而铺张浪费的734人共浪费了729元，人均不到1元。一名下乡检查工作的副县长因为5天吃了5斤香油被群众 揭发，还有一名大队长因为50天喝了70斤酒被揭发。

　　“当时有人贪污几十块钱团费都受到很严重的处理。毛泽东时代是‘万字号的都枪毙’，就是贪污上万元就枪毙。” 黄苇町说，“和解放前国民党统治相比，在群众的眼里，共产党的干部是很廉洁的。”

　　两次腐败高峰

　　“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。”在 1982年4月10日的中共中央政治局会议上，邓小平向他的同事们发出了警告。

　　邓小平把当时的情况和建国初期作了比较：“卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况不是 过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污1000元以上是‘小老虎’，1万元以上是‘大老虎’，现在一 抓往往就是个很大的‘老虎’！”

　　“改革开放后的头20年，是腐败迅速发展、蔓延的阶段。”任建明说。

　　中国社会科学院社会学所研究员、最高人民检察院专家咨询委员会委员邵道生也认为，“上世纪的70年代末期至8 0年代是腐败发展的滋生、蔓延期，90年代是腐败发展、泛滥的高峰。”

　　在黄苇町看来，80年代有两次腐败高峰：第一次是1985年前后，这一时期由于国门刚打开，东南沿海的走私活 动猖獗；第二次腐败高峰则是1980年代末，这一时期由于实行“价格双轨制”导致出现了一批“倒爷”。

　　1988年则是一个“反官倒年”，全国各地则纷纷查处“官倒”，湖南省副省长杨汇泉甚至因“惩治官倒不力”而 被人大代表罢免。

　　1989年6月16日，即将全面退休的邓小平寄语新一届领导集体“做几件使人民满意的事情”。他说：“主要是 两个方面，一个是更大胆地改革开放，另一个是抓紧惩治腐败。”这次谈话后来以《第三代领导集体的当务之急》为题收进了 《邓小平文选》。

　　“在整个改革开放过程中都要反对腐败！”1992年，88岁的邓小平在南巡讲话中呼吁道。

　　“摸着石头”反腐

　　1993年8月，中共十四大选出的纪律检查委员会召开第二次全体会议，这次会议被学界认为在中国反腐败历史上 具有分水岭意义，会议为以后的反腐工作定下了三大格局：一是加强对各级党政机关领导干部廉洁自律情况的监督检查；二是 集中力量查办一批大案要案；三是狠刹几股群众反映强烈的不正之风。

　　“这表明中央开始对腐败进行全面地反击。”黄苇町说。

　　这次会议是在第三次腐败高峰的背景下召开的。“随着经济改革的深化，生产要素开始进入市场，像土地审批、证券 交易等。腐败也由倒卖生产资料转向生产要素方面。”经济学家出身的黄苇町说。

　　时任中纪委书记的尉健行明确提出把惩治腐败纳入法制轨道，“紧紧依靠人民群众开展反腐败斗争，不搞群众运动” 。对于放弃毛泽东时期的运动反腐，邓小平在1982年也提出：“打击经济犯罪活动，我们说不搞运动。”

　　在任建明看来，虽然群众运动反腐败非常有效，但有很大的弊端，“它打乱了正常的生产、生活秩序，有很大的副作 用”。

　　“中国共产党对社会转型时期腐败的严重性，以及找到一条真正有效的反腐之路，在认识上有一个过程。”中央党校 教授、反腐专家林吉吉说。

　　中国科学院社会学所研究员邵道生认为，社会转型时期的反腐败斗争对执政党来说仍是属于一个“全新的课题”，此 时的反腐败斗争方式只能采用“摸着石头过河”的方式，只能是“边摸边反”，这种方式决定了这一阶段的反腐败斗争比较被 动，防御性强，因而“腐败的出生率”大于“腐败的死亡率”。

　　有关专家总结道，改革开放后，中国的腐败大案、要案、窝案不断增加；涉案金额越来越大、涉案官员的级别也越来 越高而且面多人广，并呈现集体腐败的趋势；腐败范围也越来越大，甚至高等学校也出现了大量“学术”腐败；而腐败的手段 则越来越高明，还出现了贪官外逃现象，“捞够了就跑”。

　　这一时期，中纪委的报告显示，1990年到2004年上半年的15年间，全国纪检监察机关共立案230万多件 ，220多万人受到党政纪处分。在受处分的党员干部中，县(处)级干部近7万人，厅(局)级干部近6000人，省(部 )级干部超过200人。

　　体系性反腐败

　　在邵道生看来，中国反腐败斗争的转折点是中共十六大，“这次会议比较好地解决了反腐败的两大主题：反什么和怎 么反，比较好地克服了过去习惯使用的运动式反腐和比较多地依靠领导人的批示、指示的带有一点人治色彩的权力性反腐的局 限性。”

　　在十六大之后的2003年，被媒体称作中国的“反腐败年”。这是新一届领导集体施政的第一年，这一年因腐败问 题被判刑或查处的省部级高官达13人，包括原贵州省委书记刘方仁，原河北省委书记程维高，原云南省长李嘉廷，原国土资 源部部长田凤山等。

　　同年的9月底，随着《联合国打击跨国有组织犯罪公约》开始生效，中国也加大了对贪官外逃的打击力度。在200 3年9月30日晚至10月1日晚的24小时中，有51名贪官企图外逃时被捕，开创了一天之内外逃未遂被捕贪官最多的纪 录，在这个“黄金周”的8天内，中国司法机关共抓捕了115名企图外逃的贪官。

　　“必须继续严肃查处违纪违法案件，特别是要坚决查处大案要案。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，绝不能 姑息，绝不能手软。”2004年1月12日，中共中央总书记胡锦涛在中央纪律检查委员会上作了上述表态。

　　“反腐败力度最大的是2004年。”林吉吉说。在2004年，《中华人民共和国行政许可法》开始实施，中组部 和中纪委组建了专门的巡视机构，确立了干部引咎辞职制度，建立了领导家属境外留学定居备案制度。

　　更引人瞩目的是，这一年中共中央连续向党内下发了三个文件：《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处 分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》。分别针对完善党内监督、明确党内纪律和保障党员权利、发扬党内民主。这被 有关专家称为共产党自身建设的里程碑事件。

　　“一年之内颁布三个重要的党内条例是很少见的，”黄苇町说，“新一届领导集体反腐败的最突出的特点就是预防腐 败、制度反腐。”

　　“中国目前反腐败的总体战略还是科学的、正确的，如去年党内颁布的《惩防体系实施纲要》，确定了标本兼治、综 合治理、惩防并举、注重预防的方针。”清华大学廉政研究室副主任任建明说，“当然落实到执行层面，还需要大量的工作。 ”

　　这个纲要是在2005年的第三天由中共中央向党内印发的，全名为《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防 腐败体系实施纲要》，纲要确定到2010年，“建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道 德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”

　　中央党校政法部教授、反腐专家林吉吉认为这标志着中国开始进入体系性反腐败阶段。“十六届三中全会确立的以教 育为基础、以法制为保障、以监督为关键的教育、制度、监督三者有机统一的惩治和预防体系，被看作是这些年找到的有效的 反腐之路。”她说。

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