全国人大法律委员会回应物权法草案九大热点

　　在时隔近一年后，物权法草案进入全国人大常委会第五次审议的立法阶段。全国人大法律委员会今天在关于物权法草案修改情况的汇报中，对各界关注的热点问题作出全面回应。

　　热点一：如何体现对国家、集体和私有财产的平等保护

　　在草案修改过程中，有的认为，物权法是私法，应以保护私有财产为主；有的认为，

物权法应突出对社会主义公有财产的保护。

　　法律委研究认为，从我国国情和实际出发制定物权法，首要的问题是必须全面、准确地体现我国公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。只有这样，才能制定出一部具有中国特色的社会主义物权法。

　　法律委对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行了认真研究，建议根据宪法有关我国基本经济制度的规定，从物权法的角度对草案作如下修改、补充：一是将原草案有关规定修改为“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保障公有制经济的巩固和发展，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，保护国家的、集体的、私人的合法权益。”二是增加规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”

　　在草案修改过程中，有的认为，国家和其他民事主体不是平等主体，对他们的财产不能平等保护；有的认为，物权法是私法，首先应保护私人财产，按照先私人、再集体、后国家的顺序加以保护。

　　法律委研究认为，我国实行的是社会主义市场经济体制，它的社会主义性质是由国家基本经济制度、特别是居于主体地位的公有制经济决定的，同时对属于不同市场主体的财产给予平等保护又是市场经济公平竞争的一条基本原则。因此，坚持我国的基本经济制度和对国家财产、集体财产和私有财产给予平等保护是一个统一的有机体。没有前者，就会改变社会主义性质；没有后者，就违背了市场经济原则，反过来又会损害基本经济制度。至于国家根据经济社会发展情况，在产业政策、市场准入、税收优惠、贷款发放等方面，对不同地区、不同行业、不同项目采取不同的调控政策和手段，属于政府对经济的宏观调节，需要由其他法律作出规定。

　　热点二：为何强调对国有资产的保护

　　加大对国有资产的保护力度，切实防止国有资产流失，是巩固和发展公有制经济的重要内容。在草案修改过程中，有的认为，物权法既然要体现平等保护的原则，那就不宜强调对国有资产的保护。

　　法律委研究认为，物权法应当坚持平等保护的原则；同时，从实际情况看，目前经济领域受侵害最严重的恰恰是国有资产，物权法就加强对国有资产的保护、切实防止国有资产流失作出有针对性的规定，是必要的。草案对哪些财产属于国家所有，国有自然资源的有偿使用和合理开发利用，国家出资企业的出资人制度，用益物权人不得损害所有权人的权益，对国有财产的保护等，作出了明确规定。为了进一步加大对国有资产的保护力度，法律委建议对草案四次审议稿作如下修改、补充：一是将草案有关规定修改为：“违反国有资产管理规定，通过企业改制、关联交易等，低价转让、集体私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”二是增加规定：“履行国有资产管理、监督职责的机构，应当依法加强对国有资产的管理、监督，防止国有资产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”

　　热点三：农村宅基地使用权为何不能转让

　　关于农村土地问题，原草案主要在第十一章“土地承包经营权”、第十三章“宅基地使用权”和第十七章“抵押权”中，根据党的农村基本政策，对确认土地承包经营权属于用益物权，维护农民的土地承包经营权，限制收回承包地，维护农民享有依法流转承包地的权利，以及承包地被征收的补偿标准和程序等，作了明确规定，以维护农民的根本利益。

　　在草案修改过程中，对土地承包经营权的抵押和宅基地使用权的转让能否放开，存在不同意见。法律委反复研究认为：我国地少人多，必须实行最严格的耕地保护制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民基本生产、生活保障。从全国范围看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟。至于农民贷款难的问题，应通过完善农村金融服务体系来解决。草案有关规定与宪法、农村土地承包法、土地管理法等法律的规定是一致的，同中央有关方针政策也是一致的，建议以不作改动为宜。

　　为了进一步全面、准确地反映党的农村基本政策，维护农民的合法权益，法律委建议对草案四次审议稿作如下修改、补充：一是在草案中增加规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”二是在“土地承包经营权”一章中增加关于承包期的规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年到七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

　　按照现行有关法律规定，农村集体所有的土地只有通过征收转为国有土地，才能进行

　　法律委研究认为，上述意见值得重视。目前我国用地制度改革正在深化，尚待总结实践经验，通过修改现行有关法律从根本上解决这个问题，现在物权法还难以作出具体规定。因此，法律委建议原则规定：“建设用地使用集体所有的土地的，应当依照有关法律规定办理。”

　　热点四：对城镇集体所有权为何难以作出统一规定

　　对城镇集体所有权如何规定，一直是物权法制定中争论较大的问题。

　　法律委在北京、上海、江苏等地对城镇集体所有权进行了调研。从调研情况看，城镇集体企业产生的历史背景和资金构成十分复杂，有些企业最初是由个人现金入股或者实物折价入股的，后来有的退还了原始股，有的未退原始股；有些企业的资金来源主要是借贷，国家和其他方面都没有投资，但国家提供了政策支持。近几年来，城镇集体企业通过改制形成的模式也很不相同，有的改制为股份有限公司，有的改制为职工全体持股，有的实际上已经成为私人企业。目前，按照党的十六届五中全会的要求，城镇集体企业改革正处在继续深化过程中。

　　法律委反复研究认为，城镇集体企业的所有权问题，尚待实践经验比较成熟时再由有关法律、行政法规作出具体规定较为切合实际，现在物权法对这个问题还难以作出统一规定。因此，原草案关于城镇集体所有的不动产和动产的归属，适用有关法律、行政法规的规定是适宜的，建议以不作修改为妥。

　　热点五：为何对“公共利益”不作具体规定

　　原草案规定，“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产”。

　　有的认为，有些地方政府滥用征收权力、侵害农民权益的问题时有发生，应明确界定公共利益的范围。有的认为，现实生活中因征收土地侵害群众利益，主要还不是对“公共利益”的界定不清，而是补偿标准过低、补偿不到位。

　　法律委反复研究认为，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。而且，征收属于公权力的行使。物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益作出统一规定。因此，法律委建议物权法对“公共利益”的问题不作具体界定，以由有关单行法律作规定为宜。

　　热点六：是否有必要规定居住权

　　原草案对“居住权”作了规定。对物权法要不要规定居住权，一直有争论。有的认为，在社会生活中需要保留居住权的情形确实存在，如有人把自己的住房赠与朋友，但自己要保留居住权等。在物权法中对居住权作出规定，是必要的。有的认为，居住权的适用范围很小。从一些国家的法律规定居住权的社会背景看，主要是由于那些国家的妇女当时没有继承权，法律通过设定居住权，解决妇女在丈夫去世后的居住问题。我国男女都享有继承权，物权法没有必要对居住权作规定。

　　法律委研究认为，居住权的适用面很窄，基于家庭关系的居住问题适用婚姻法有关抚养、赡养等规定，基于租赁关系的居住问题适用合同法等有关法律的规定，这些情形都不适用草案关于居住权的规定。而且，居住权大多发生在亲属朋友之间，一旦发生纠纷，可能通过现行有关法律规定的救济渠道加以解决。因此，法律委建议将草案第十五章居住权的内容删去。

　　热点七：物权法定原则如何为发展留空间

　　草案四次审议稿规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”在草案审议时，有的常委委员提出，物权法定作为一条原则是对的，但如果法律没有规定的就不具有物权效力，限制太严，应开个口子，以适应实践发展的需要。

　　法律委员会研究认为，物权法调整物权主体和广大的义务人之间的关系，物权的内容不能像合同那样由双方当事人约定，但实现生活中有些权利是否属于物权尚难确定，随着实践的发展还会产生新的物权。因此，对我国有关物权种类的规定为进一步改革留下一定空间是必要的。法律委员会建议将这一条修改为：“物权的种类和内容，由法律规定；法律未作规定的，符合物权特征的权利，视为物权。”

　　热点八：业主委员会能提起诉讼吗

　　草案四次审议稿规定：“车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，属于业主共有。”有的常委委员提出，除了车库，还有车位，建议对车位的归属也作出规定。

　　法律委员会研究认为，车位的问题应当规定，但车位有的是规划内的，有的是占用闲置土地的，有的是占用道路的，应当区别对待，建议将这一款修改为：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，属于业主共有。”

　　草案四次审议稿对以业主大会或者业主委员会的名义提起诉讼、申请仲裁的问题作了规定。有的常委委员提出，业主大会或者业主委员会没有独立的财产，难以承担败诉后的民事责任，建议删去这一规定。

　　法律委员会研究认为，业主大会是业主的自治性组织，业主委员会是业主大会的执行机构，业主大会或者业主委员会享有的权利、承担的义务都要落在业主身上。目前许多小区没有成立业主大会或者业主委员会，对业主大会或者业主委员会提起诉讼、申请仲裁的权利以暂不作规定为妥；对侵害业主共同权益的纠纷，可以通过民事诉讼法规定，推选代表人进行诉讼。据此，法律委员会建议将这一条删去。

　　热点九：应收账款能否用作担保

　　有的常委委员提出，现行担保法没有规定应收账款可以用作担保。以应收账款作担保，有利于中小企业的融资，建议草案对此作出明确规定。

　　法律委员会研究认为，将应收账款用作担保，是中小企业和银行业的共同要求，应允许用应收账款作担保。建议在草案关于债务人或者第三人可以出质的权利中增加“应收账款”一项。

　　法律委员会采纳了这一意见，对草案作出相应修改。

　　相关专题：十届全国人大常委会第23次会议