从“以农补工”到“以工补农”

　　从“以农补工”到“以工补农”

　　——专访福建社会科学院现代台湾研究所副所长、研究员单玉丽

　　□本刊记者 赵灵敏

　　“以农补工”的合理性

　　《南风窗》(以下简称《南》)：在过去的半个多世纪里，台湾的农业政策经历了怎样的转变？

　　单玉丽(以下简称单)：在不同时期，台湾当局曾针对农业发展不同阶段出台过相应的农业政策与法规，数量很多，在1990年代以前，从大的方面讲，可以归纳为“以农补工”和“以工补农”两个阶段。

　　从1953年的农地改革开始到60年代末，台湾实行的是“以农补工”的农业政策。土改的举措之一，就是政府以四大公营事业之

　　另外，在当时实行的“肥料换谷”制下，农民差不多要以低于市场价20%的谷子去换政府统售的肥料，这也等于缴纳了巨额的实物税。同时，政府又以控制国内市场和对外贸易压低农产品价格的方法向农民间接征税。一直到1969年，台湾农民出售大米的价格都远低于国际市场价格，最低时只有国际价格的60%左右。这些“剪刀差”式的措施，对农民来说当然是一种盘剥。实施这些政策的结果是，从1950~1969年间，农业部门外流资本达43.4亿新台币元，净增资本才10亿元左右，只有同期工业资本净增值的3%。

　　1960年代末，台湾农业在连续20年持续增长后，经历了战后第一场衰退。台湾政府认识到，要解除农业的困境，就必须改变盘剥农民的既定政策。从60年代末开始，台湾当局开始实行“以工补农”。此时工业已是台湾的主导产业，工业的盈利能力强，已可以依靠自身的积累获得发展，有了反哺农业的能力。

　　从70年代开始，当局采取“价格支持政策”，提高了所定的稻谷收购价格。官方的米价政策第一次将保证农民所得列为目标之一。1974年政府进一步设立了“粮食平准基金”，保证其以支持价格(高于生产成本20%)向农民购粮和向粮农提供无息贷款政策的实施。

　　1973年出台了“加速农村建设九项重要措施”，改善农业和工业之间的不平衡：废除肥料换谷制度，取消田赋附征教育捐，放宽农贷条件，改革运销制度，加强农村公共设施，鼓励农村地区设立工厂。1980年起又开始施行多项有利农业的措施,如“加速农村建设提高农民所得方案”，“改善农业结构提高农民所得方案”、“第二阶段农地改革方案”等，名目虽然繁多，但目的很明确，就是提高农民收入，缩小农业与非农的收入差距，提高农民福利。

　　《南》：从世界范围看，从“以农补工”到“以工补农”，这是不是一个国家或地区发展必须要经历的过程？

　　单：一国在贫困落后时，对农业采取压挤政策，经济起飞以后，对其农业采取保护政策，由工业来反哺农业，这是很多工业化国家的经验。应该说，台湾地区从“以农补工”到“以工补农”，这些政策本身是成功的，是与台湾当时的经济发展状况和阶段相匹配的。对当时的台湾和大多数发展中国家来说，工业基础薄弱又没有海外资源，要想使经济起飞，农业便成了唯一可以榨取的部门。

　　通过挤压农业来实现工业化，原本是许多发展中国家想走的路，但大部分没有走成。台湾的成功经验就在于，“以农补工”阶段并不涸泽而渔，一味地盘剥农业，而是同时注意发展农业，使其有剩余可供“盘剥”。这一时期的农业生产和贸易政策，除了挤压盘剥农业的一面，还有促进农业发展的一面。虽然“以农补工”的政策导致农业资源大量流入工业，但由于土改后农民积极性的提高，以及劳动密集型产业的发展为农民非农收入的提高创造了条件，所以土改后至60年代中期，台湾农业得到了充分的发展。1953~1968年，台湾农业平均年增长率达到5.5%。农业的发展为“以农补工”政策的实施提供了物质基础。

　　而大陆目前存在的问题是，对农业投资比重逐年下降，由于农业部门无法留住其本身所累积的各种剩余，将导致农业与非农业部门的发展差距不断扩大，城乡差距和贫富不均将会影响社会安定。

　　富丽新农村和新农业运动

　　《南》：1990年代以来，台湾农业遭受一系列挑战，当局的政策出现了哪些相应的变化？

　　单：1980年代以后，台湾农业发展遇到许多新的问题与困难，1980年到1998年间，台湾农业生产年平均增长率仅为1.1%，其中有7年为负增长。2000年，农业生产更大幅衰退16%。存在的问题主要有：农村劳动力老化，农地闲置严重，农业经营日趋粗放。据2000年的最新普查，农业就业人口中超过50岁的占70%以上，主要负责人的平均年龄达58岁。

　　以小农为主，到上世纪90年代末，平均每户耕地面积为1.1公顷，每人耕地面积为0.2公顷。这个数目与德国农户平均15公顷和美国农户平均180公顷土地相比是太少了。随着岛内人口不断增长，加上中国传统的分家观念，老农将本来就很少量的土地又分割给儿子、孙子，结果每个农户的土地占有量更加零碎细小，而且个体农民散漫惯了，不习惯合作经营。

　　另外，由于工业废水、毒性废物排放相当严重，河流的水流入农田后不仅污染了农田，更极大地破坏了农业生态环境。2002年加入WTO后，由于海外廉价农产品的冲击，台湾农业的形势更为严峻。

　　从1990年代开始，台湾当局意识到大幅调整农业政策的必要，其中有代表性的，就是90年代的“富丽新农村”和刚刚于2006年6月提出的“新农业运动”。这些政策名目繁多，主政人物的变化也会带来新的想法，有所侧重，但万变不离其宗，就是要让农业“亮起来”：农业要从小农向大农转化，废止对于农田兼并的限制。从重视“量”的增加转向“质”的提升，发展高科技和观光休闲农业，同时将农业发展与农民生活水平的提高、农村环境的改善相结合，试图实现农业生产企业化，农民生活现代化和生态的自然化。

　　《南》：有人将台湾农业目前的困境完全归咎于陈水扁上台后的政策失误，您是否同意？

　　单：我认为台湾目前的农业问题，是综合性因素导致的。陈水扁上台后，片面“拼政治”，对农业的发展不够重视，确实加剧了农业问题的严重程度。但从根本而言，农业本身就具有投入大、收效慢的特点，再加上近些年台湾的农地不断减少，农业成本增加，生态脆弱，自然灾害不断，这些客观性因素已经决定了台湾农业在与欧美大农场的竞争中会处于下风。

　　《南》：台湾本地农业的困境，是大量台农到大陆投资的重要动因吧？台湾农业的进入，对大陆的农业是否会造成冲击？

　　单：目前，面对来自境外农产品的市场竞争，加上岛内市场狭小，农业在岛内发展的空间日益缩小，各农业县的失业率节节上升，全岛农业失业人数已高达10万多人，多数农民害怕失去生活保障，叫苦连天。台湾当局虽然大力推动农业策略联盟、安全农业、休闲农业、优质供果园、农产品产销履历制度等，但效果并不明显。在这种情况下，台农非常期望有一个稳定而广阔的市场。大陆市场潜力大、消费水平不断提高，正是台湾农产品的理想销售地。有台湾果农曾计算，只要台湾的水果有1/3进入大陆市场，就可维持全台农民投入的成本。

　　由于市场经济的先行，不论是观念，技术，营销还是研发，台湾都有相对的优势，这些大陆可以借鉴。同时，大陆沿海地区和台湾一样存在着农地狭小的问题，台湾的精耕细作农业的经验，也可以和这里对接。至于冲击，我认为影响不大：无论是台农租地还是我们进口台湾农产品，数量都不大，且这些产品不是我们传统的苹果、梨，而多是一些热带、亚热带产品，有特定的消费群体。

　　让农民组织起来

　　《南》：尽管台湾农业目前存在一系列挑战，但从历史上看，它在支持台湾工业起飞、解决贫富差距等方面的作用是毋庸置疑的，在您看来，这其中有哪些可以借鉴的做法？

　　单：在农家所得方面，2004年台湾农家平均每年每户可支配所得为89.3万多元新台币，是非农家所得的78.1%。农民和城市居民享有同等受教育和享受医疗保障的权利，从小学到初中的学费都非常低，不会给农民带来大的压力，还有老农年金制度，农民也可以退休。从这些就可以看出台湾在解决农业和农村问题上的历史成就。其中的经验有：

　　农业政策的指导作用很强。在不同的时期，甚至不同的年份，台湾的农业部门都会依据市场和情势的变化，完善或推出有针对性的政策，并进行讨论和试点。更重要的是，政府决不强制农民从事任何作物及畜牧生产，而是注重以经常性的技术推广、信息传播以及经济诱因等引导农民，使其配合政策。农场的人力、土地及资本等资源的分配等方面，完全由农民自己作主。

　　其次是注意将农民组织起来。发展农会等农业合作组织，调动农民自己的积极性。大陆常见的“公司＋农户”的模式，从根本来讲是团体对个体，农民的利益往往得不到保障；而台湾的农会是农民的自发组织，它在自愿的基础上将分散的农民组织起来，是团体对团体，农民的利益能够得到保障。

　　还有就是注重农业方面的科技进步。由于自然条件的限制，台湾农业很注意发挥科技进步的作用。政府层面，“农委会”和“中央研究院”都有相应的农业科技研究发展机构。在地方，则有地区性农业研究推广机构，负责直接向农民推广农业科学技术，预算由政府负担。现在，台湾农民都已基本具有提升农产品附加价值的观念，如，要使草莓的农药含量控制在国际标准以内，就需要一定的测试仪器以及种植过程中进行用药量调配和控制的先进手段；有的草莓种植者还从以色列引进喷洒灌溉和日照技术，用高科技来增加产量，提升产品品质等。

　　在服务农民的过程中，台湾的农业合作社坚持利益平分和透明化原则，与农民合作，共同进军国际市场的经验，对于大陆而言，颇具借鉴意义。