作为典范的岛内农村土地制度

　　作为典范的岛内农村土地制度

　　□王 鹏

　　自上个世纪50年代开始，台湾经历了三次土地政策改革，对岛内的农业、工业乃至整个社会经济都产生了积极影响，形成了独特的“台湾模式”。台湾“总统府”“资政”李国

鼎先生曾经这样评价道：“如果没有土地改革和相应的土地制度，台湾的农业发展将要缺乏推动力，在那时这种推动力是非常重要的。”

　　台湾的三次土地改革，均是以解放农村劳动生产力，发展农业生产为目标，始终奉行“耕者有其田”的最高原则，既相互衔接，又各有侧重，由此构筑了一系列有针对性的政策措施，进而实现了土地改革的目标，收到了可观的经济和社会效益。伴随着多次土地改革，也产生了多种行之有效的农村土地制度，主要包括土地金融制度、土地征收制度和土地保护制度等。

　　农村金融：不是抽取，而是扶持

　　台湾的金融体制包括14类金融机构，其中，土地银行(不动产信用银行)、中国农民银行(农业专业银行)、合作金库和农渔会信用部等属于专业性农村金融机构，是台湾农村金融活动的核心。以土地银行为例，其前身是日本劝业银行的台湾支行，经

　　台湾土地银行在其建立初期与以后发展的业务范围有很大的不同。战后初期，其经营目标是帮助农民摆脱高利贷盘剥，重点发放农业短期贷款和水利建设贷款，以上两项贷款占当时农业贷款总额的90%以上。但当时台湾土地银行只能算是一个普通农业银行，而非真正的土地金融机构。因为这一时期，旧台币剧烈贬值，长期性贷款无法发放。而后，台币改制，经济情况比较安定，扶持自耕农贷款逐渐恢复，又因该行未能发行土地债券以获得大量长期资金，亦未吸收大量长期储蓄存款，所放款项多依赖“政府”支持，或由台湾银行转借而来，这样因资金的来源有限，不能进行长期贷款。

　　到了1950年代，土地银行的主要业务是接受“政府”的委托承办补贴地价和征收地价的业务，为“政府”实行土地所有权改革服务。该时期台湾当局为调整农业生产关系，解决土地所有权问题，在推行“三七五减租”的基础上，又实施了“公地放领”和“私有耕地征收与放领”等“耕者有其田”的政策措施。配合这些土地制度改革，土地银行给农民提供了长期购地贷款，保证了土地产权改革的顺利进行，台湾基本达到了耕者有其田的目标，实现了财富的重新分配，缩小了贫富差距。

　　1963~1973年，台湾土地银行的业务重点是从事城市土地开发和在农村资助工业区和示范农场的建设。1973年以来，土地银行办成了全岛唯一的不动产银行，其业务重点为发展住房贷款，农业信贷只是其兼营的非主导业务。

　　由此可见，台湾土地银行在其半个多世纪的经营范围中有着明显的差别。其前期是协助“政府”推行土地政策，融通地产资金，恢复和发展农业生产。而后则转变为办理不动产信用，开发

　　政府征地：多为实现公共利益

　　台湾有关土地征收的条款，除了在《土地法》列有专编以外，其它的特别法如《平均地权条例》、《都市计划法》、《“国民”住宅条例》、《科学工业园区设置管理条例》、《促进产业升级条例》等也有土地征收程序、补偿的相关规定。由于规定源自多项法律，结果形成了“一制多法”现象，不但执行不便，而且经常发生困扰，特别是土地征收程序、补偿项目及标准不能统一，致使征收土地的阻力日益加剧。为了整合分歧，突破土地征收的执行瓶颈，2000年2月，台湾有关部门公布实施了《土地征收条例》，作为土地征收的统一规范。

　　根据土地征收的目的，可以将台湾现行法所规定的土地征收分为一般征收、政策性征收与特殊征收等三种类型。一般征收是基于公共利益目的(例如兴办公共事业和作为用地开发等)进行的征收，主要是为满足特定公共事业的需要对私有土地进行征收，比如交通、水利、“国防”、环境保护等。政策性征收是台湾当局为实施经济政策、改善土地产权分配及土地合理利用而实施的征收，此类征收的目的在于落实土地政策；此外，为了调节地权分配而对超过法定限额的私有土地进行的征收，对于岛内地主超过保留标准的耕地进行的征收，以及对依法不得私有的土地所进行的征收都属于此类征收。特殊征收包括扩张土地征收和对特别牺牲损失进行补偿的征收，如对私有既成道路(私有土地因公众通行而形成的道路)的征收即属此类征收。

　　台湾除了土地征收条例对征收补偿项目进行了规定，还有许多地方自治法规也有相应的补偿。主要包括：地价补偿、土地改良物补偿、土地改良费用、营业损失补偿以及迁移费等。此外，若干地方自治团体自行制定的自治法规还规定，对合法建筑物在规定期限自动拆迁的，给予自动拆迁奖励金，对违章建筑物的拆迁给予救济金等多种补偿形式。目前，台湾土地征收并不仅仅局限于公共事业的限制，只要是为了达到公共利益的需要就可以进行，比如，将土地征收以作私用，只要与公共利益有关，也可以进行土地的征收。可见，台湾土地征收基本上是为了公共利益的实现，其范围已日渐宽泛。

　　农地保护：从农有到农用

　　台湾1953年开始实施经建计划，一方面推动农业增产，另一方面则积极倡导工业发展，鼓励在乡村地区兴建工厂，形成农工争地现象。当时农业仍为“国民”经济的主要产业，担负提供粮食、外汇及就业的重要任务，农业增产为当务之急，而土地是不可或缺的生产要素，不能轻言放弃，但工业发展亦不能没有土地作为其基地。在权衡轻重之下，台湾农业部门只好让步，在保护优良土地的原则下，同意释出生产力较低的土地，作为非农业之用。

　　自1973年发生国际粮食危机后，有鉴于粮食对于维护社会安定的重要性，台湾当局(“内政部”)为确保土地资源、应对国际粮食危机、保持稻米自给自足，于1973年10月制订颁布限制建地扩展办法，规定都市计划范围外土地，应加强执行《土地法》第30条及《农业发展条例》第13条与第20条的规定；工业用地应积极开发使用，减少工厂零星设立，以免影响邻近农业生产环境。同时，都市计划以外地区建筑物管理办法还规定，农舍建造人应为自耕农，其建筑总楼地板面积不得超过495平方米，其建筑面积不得超过耕地面积10%，高度不得超过3层楼并不得超过10.5米，最大基层建筑面积不得超过330平方米，以防止建筑业者与农民串通，以兴建农舍为名，从事不动产投机行为，占用土地，破坏农业生产环境。

　　上个世纪90年代初期，国际经济出现衰退迹象，台湾经济亦有由热转冷的趋势。为改善投资环境，提振经济景气，台湾当局即指示各有关机关研拟有效措施。当时产业界普遍认为岛内工业用地取得不易且地价偏高，是影响投资的最重要因素之一，于是“行政院”于1993年7月22日对“农业委员会”下达指示，责令该会就目前土地使用情形彻底检讨，需要的土地应予维护，不适用的农业用地，应配合经济发展的整体需要，公平而有计划地释出。“农委会”奉命后，认为当前农业收益偏低，农民的务农意愿不高，土地利用渐趋粗放，加以台湾正准备加入WTO，农产品市场将大幅开放，进口农产品的种类及数量均将显著增加，农业对土地的压力已渐降低，土地释出的时机业已来临，随后即颁布实施了《土地变更使用与发展许可制度》，逐渐释出多余的农业用地。农业用地转作非农用地必须严格按照土地规划执行。

　　1990年代中后期，台湾经济逐渐走向自由化，当局“农地农有、农地农用”的土地政策，即常受到各界的强烈批评，认为农地农有已不符合时代潮流，而只需落实农地农用，即可达成其地尽其利的目的。后来这一主张渐成社会的共识，台湾当局为应对农业外在环境的变迁，在实施土地释出方案后，即有意扬弃农地农有策略，而致力于农地农用的维护与落实。此一策略的改变，立即获得各级民意代表的热烈支持，许多企业法人纷纷承购土地，引进先进的资金、技术和人才，加速农业企业化经营，带动了农业升级。

　　台湾的农村土地制度是世界公认的学习典范，其核心意义在于土地金融支持制度、土地征收制度，以及用强制实行的“均田”和“涨价归公”等土地保护制度。

　　台湾的土地制度在配合多次土地改革政策的实施过程中，发挥了积极作用，促进了农村的稳定和农业的发展，但也存在一些不足和局限性。例如，土地征收条例在实践中往往流于形式，被征收土地的所有人得到的补偿与实际损失存在较大的差距。再如，台湾现行《农业发展条例》的各种土地保护规定，在放宽农地农用但又不能确切落实的情况下，将来台湾的土地资源是否会大量消失，农村绿色环境是否会遭受破坏，农业生产是否会加速衰退，还有待进一步观察。

　　(作者为暨南大学台湾经济研究所博士)