山西翼城二胎试点20年：优势正在萎缩

　　《瞭望东方周刊》记者程瑛/山西翼城县报道

　　这项鲜为人知曾经超前的试点,其优势正在萎缩

　　位于晋中南的翼城县毫不起眼。在这个宁静的中西部县城里,拥有两个孩子的家庭占到全县所有家庭的一半以上。作为一个农业人口比例高于山西省乃至全国的农业县,翼城县的

人口出生率则低于全国和山西的平均水平;其出生性别比更是少有的健康,只有106左右,而全国的出生性别比在过去十几年间已经渐次攀升到了接近120。

　　这一切都得益于当地一项默默运行多年的特殊的生育政策。

　　从1985年起,当中国绝大多数农村还在像城市一样强力推行“一对夫妇只生一个孩子”时,翼城县悄然开始了农业人口“晚婚晚育加间隔”生育二胎的试点。

　　这一试就是21年,始终未有间断和改变。

　　试点缩小了对立面

　　车月莲有一个快散架的硬皮本,封面是鲜艳的明星照,里面则是她一笔一笔记下的1985年至今全村人口的出生、节育和死亡情况。

　　60岁的车月莲是翼城县南梁镇西贺水村的计划生育信息员,36年来她一直负责这个村的计划生育还兼任村医。全村1700多人中有一半是经她手接生的。

　　在1985年以前,翼城县和其他地区一样,执行严格的计划生育政策。车月莲回忆说,那时工作不好做,有时为了劝说一位妇女上环要跑十几趟,结扎更是难以开展,她经常要用自行车驮着被说动的妇女,在她们改变主意之前赶到县城去做手术,还要给做了结扎的妇女看孩子、做饭,伺候人家。

　　1985年开始的二胎试点政策,让车月莲感到些许轻松,因为“生两个孩子适合群众的要求”。

　　翼城县实行的“晚婚晚育加间隔”,是指在继续大力提倡和鼓励一对夫妇生育一个孩子的基础上,允许农村每对夫妇在晚婚晚育的条件下,经过一定间隔时间生育两个孩子,即女方23岁以上结婚,24岁生育第一胎,在30岁左右生育第二胎。

　　1985年7月翼城县委常委扩大会议通过《翼城县计划生育试行规定》,强调试点政策“至2000年不变”。

　　车月莲告诉《瞭望东方周刊》记者,尽管试点政策让农民不那么“凄惶”了,她的工作量却丝毫也没减少。为了达到晚婚晚育,为了让农民遵守生育间隔,“什么办法都想了”。

　　在翼城县,全县6万多户家庭中有15%是双女户,其中4000多户招了上门女婿,人们对此已经习以为常,这被归功于试点政策。有的村还推选外来女婿作村长。

　　一些乡镇书记和村委会主任说,“天下第一难事”在翼城县已经不是最难的了,被排在第三、四位。

　　有人评价翼城县的试点政策,最大的成绩不仅是控制住了人口数量,而且有利于安定团结。

　　一枚试图突破僵局的棋子

　　在翼城县采访,1984年中央7号文件的精神被反复提及—— 把计划生育政策建立在“合情合理、群众拥护和干部好做工作”的基础上,这成为公认的翼城试点的出发点。

　　事实上,1980年中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》后,全国普遍开始实行只生育一个孩子的政策,但执行过程中遇到了阻碍。针对实际工作中出现的问题,1984年,当时的国家计生委党组向中央提交了《关于计划生育情况的报告》,同年4月中共中央批转、下发了这一报告,即中央7号文件,这个被称作“堵大口(三胎)开小口(二胎)”的文件,旨在缓和严格的政策带来的冲突。

　　人口学家梁中堂当时在山西省社科院任职,注目于计划生育政策执行中的负面影响,他多次写论文表达对于未来人口老化、“四二一”家庭结构不稳定等方面的担忧。1985年前后,他上书中央,要求在全国实行提倡一个、晚婚晚育和普遍允许农民生两个孩子的政策,并提出在小范围内进行二胎生育试点,获得中央领导批示。

　　梁中堂说,在设计方案时,翼城县当时总人口26万,约占山西省总人口的1%;以“晚婚晚育加间隔”政策推算,2000年总人口可以控制在29万多,接近中央下达给山西省人口目标3000万的1%。

　　这个日后被评价为“略显中庸”的试点方案,因为在当时显得相当敏感而“超前”,原则上不做宣传报道。

　　同一时期和翼城县一起开始人口政策试点的,还有辽宁省黑山县、黑龙江省黑河市、浙江省武义县、山东省长岛县、甘肃省酒泉地区等13处,试点内容也不尽相同,有严格一胎的,也有约束条件较少的二胎试点，但是不少试点后来都无疾而终。

　　北京大学人口所教授张纯元多次到翼城调研,他认为,育龄群众对于这一政策和计生工作满意度较高,对政策知道得很清楚,吃了定心丸,采取节育措施、查环、查孕、结扎等都有很高的自觉性,工作难度小多了。

　　张纯元说,这个政策的构思和设计,是从中国农村的实际情况出发的,既符合农村生产力发展水平的实际,也符合广大农民生产生活和心理的需求。翼城县在中国农村来说是最一般的县份,这个政策在农村地区具有广泛适用性,在21世纪初期具有现实的推广价值。

　　“有了法反倒没办法”

　　1985年计划生育试点实施方案贴到每家每户,宣称20年不变时,翼城县俨然成了一块“特区”,为保证晚婚晚育和生育间隔,许多辅助措施应运而生。

　　但今天,随着依法行政的要求不断提高,许多以前保证试点顺利实施的措施开始显出乏力。

　　王庄乡负责计生的副乡长王永亮告诉《瞭望东方周刊》记者,以前控制晚婚晚育政策最为奏效的是“三关”—— 结婚关、上户关和分地关。1985年试点政策刚推出时,规定的晚婚年龄只比当时法定的结婚年龄多一岁,“老百姓还比较好凑合”,后来新的婚姻法规定法定婚龄为女20岁,试点政策的年龄规定与之相比整整晚了三年。“有的村民就直接拿着婚姻法问,为什么够法定年龄了还不让登记。”

　　结婚登记以前必须由村里签章,现在只要拿上身份证,可以直接上民政部门登记;户籍管理归入公安系统;以分地来约束计划外人口出生也不复可得—— 自第二轮土地承包开始,国家规定加人不加地,保持30年不变。

　　“这对我们的试点政策执行冲击很大。”王永亮说。

　　经济限制越来越难执行,按照社会抚养费执行办法,计生委只能委托法院经手;2002年国家提出“避孕节育措施知情选择”以后,结扎的难度加大。

　　一位村计生信息员发牢骚说,国家强调依法行政,但是有了相关法规我们以前的措施完全接不上,没法时我们有办法,有了法我们反倒没办法了。

　　有趣的是,即使运行的是不同的计划生育政策,翼城县的计生工作与其他县区都使用同一套评价标准并且往往领先,而翼城县的计生人员也经常在省里交流经验,只要不提“晚婚晚育加间隔”,一样可以被其他地区的同行借鉴。

　　翼城县本地对于试点政策的配套法规也在1991年和2003年重新修订，突出了奖励力度,对于独生子女,自领证到16岁,每月双方各自享受不低于10元的奖励费;有条件的乡镇、村,为年满40周岁的妇女办理养老保险;优先批给宅基地。

　　梁中堂告诉《瞭望东方周刊》记者,他要求试点的意图和初衷,是为了很快在全国推行晚婚晚育加间隔生育办法,实现生育政策平稳过渡,更为合理。但一直未能如愿。

　　据悉,在翼城试点运行的这些年间,扩大试点的尝试一直未有停止。临汾市的每一任计生委主任都有这样的设想,有的还进行了测算,向上级单位汇报,准备在临汾市局部或全部推开,但并未得到批准。

　　翼城县也曾给前来视察的上级领导写过调研报告,希望能改变翼城“有人视察、没人表态”的尴尬处境但收效甚微。

　　倪富强分析说,试点21年却推不开,也算是一个笑谈。随着人口政策的某些微调和到位,翼城县试点的优势在慢慢消解。比如山西省已规定女儿户可以生二胎,即有约50%的人可以生二胎;除此之外,符合12个相关条件的也可生二胎,如果按增加15%的比例推算,这意味着对于二胎全省开了65%的口子,而翼城的优势仅仅高出其他地区35%。

　　“综合因素平衡下来,试点的优势在日益下降。”倪富强说,“再过10年,这个试点可能就没有多大意义了。”

　　事实上,翼城县的计生人员曾经去甘肃酒泉参观,那里的二胎加间隔试点在起步时就比翼城略显宽松,虽然其间中断过5年,但是在上世纪末被纳入人口政策综合改革的试点,使酒泉趁机取消了间隔,无条件的二胎政策显然更接近百姓的意愿。这样的政策调整,让坚守了21年的翼城人眼热不已。

　　翼城县的人口政策现在举步维艰，能不能继续坚持下去呢？更多详情见《瞭望东方周刊》150期。

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