中共云南省委云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定

　　（2006年9月14日）

　　为充分调动林农和社会各界造林、护林、用林的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进生态建设和林业产业发展，增加农民收入，推进社会主义新农村建设，结合云南实际，特作出深化集体林权制度改革的决定。

　　一、改革的重要性和紧迫性 （一）林业发展面临的形势。云南是我国的四大重点林区之一，林地面积广、森林覆盖率高、活立木蓄积量大、林种资源丰富，林产业发展潜力巨大，在可持续发展中居于不可替代的重要地位。改革开放以来，我省高度重视林业工作，认真贯彻执行中央关于林业发展的各项方针政策，不断深化林业改革，强化森林管护，加强生态建设，加快林产业发展，林业呈现出经济总量持续增长、森林资源有效保护与合理开发利用协调发展的良好局面。进入新时期，经济社会的快速发展，特别是推进社会主义新农村建设的新形势，对林业提出了更新更高的要求，建立和巩固比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，加快山区发展步伐，拓宽农民增收渠道，为全省社会主义新农村建设提供有力支撑，已成为时代赋予林业的重大历史任务。 （二）深化集体林权制度改革势在必行。我省林业用地中集体林地占较大比重。改革开放后，通过开展稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制的林业“三定”工作，扩大林业经营自主权和实施林业分类经营改革，在一定程度上解放和发展了林业生产力。但由于部分集体林地产权不够明晰、使用权流转不规范、经营机制不活、利益分配不合理等原因，林农的经营主体地位没有得到有效落实，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，阻碍了生产要素向林业的集聚，导致森林资源质量不高、林种结构不合理、经营管理粗放，林业大资源、小产业、低效益的状况长期得不到根本改变。为此，必须深化集体林权制度改革，消除林业发展的体制机制障碍，这是适应社会主义市场经济发展的必然选择，是增强林业活力、加快林业发展、有效持久增加农民收入的迫切要求，是调动社会力量参与林业开发的客观需要，是缓解林区矛盾、维护社会稳定的重要途径，是推进山区社会主义新农村建设的治本之策。

　　二、改革的总体思路 （三）改革的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业改革发展全局，按照建设社会主义新农村的要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制，坚持林业分类经营管理制度，进一步明晰集体林木林地所有权和使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，创造良好的发展环境，调动林农和社会各界的积极性，把林业建设成全省国民经济的重要产业，增加农民收入，促进生态、经济和社会协调发展。 （四）改革的总体目标。从2006年起，用3年左右的时间，基本完成全省深化集体林权制度及其配套改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；建立起初步适应林业产业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系；建立起政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，社会管理和公共服务职能强，行政审批环节少，规范运行的林业行政管理体制，营造良好的发展环境，促进我省林业生态建设和产业发展。 （五）改革的基本原则。我省深化集体林权制度改革要坚持6项原则，处理好6个重大关系：

　　——坚持“增量、增效、增收”的原则，处理好生态保护与产业发展的关系。集体林权制度改革必须有利于改善和保护生态环境，促进林业、林产业发展，促进林农增收，做到“森林资源持续增长，生态功能持续增强，林业经济持续增效，林农收入持续增加，林业产业结构不断优化，基层组织不断加强”。

　　——坚持统筹兼顾的原则，处理好集体与林农的利益关系。在改革中要充分考虑当地林农生活水平和集体经济的实际，既要确保林农利益，让群众从改革中得到实惠；又要兼顾集体利益，努力发展壮大农村集体经济，充分调动集体和农民参与改革的积极性。

　　——坚持“大稳定、小调整”的原则，处理好历史与现实的关系。必须遵循党在农村的方针政策和有关法律法规，对林木所有权和林地使用权已经明晰、群众满意的，应稳定不变；对各种历史遗留问题，要妥善处理；对权属不清的，要依法依规进行确认。

　　——坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系。全省情况差异较大，各地要在切实贯彻落实省委、省政府关于深化集体林权制度改革总体要求和部署的前提下，根据当地森林资源状况和经济发展水平，因地制宜制定具体改革方案，不搞一刀切。

　　——坚持“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。在制定集体林权制度改革方案时，要经村民会议或村民代表会议讨论确定，保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到程序、方法、内容三公开。改革方案必须报经乡（镇）政府审核和县（市、区）政府批准，确保改革的规范性。

　　——坚持质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。坚持先易后难、循序渐进，按照“先行试点、逐步推开”的要求，既要坚定不移地推进改革，又要防止片面追求进度。妥善处理、及时化解可能出现的各种矛盾纠纷，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定。

　　三、改革的主要范围和内容 （六）改革的范围。我省深化集体林权制度改革的范围是集体商品林。包括：非天保工程区的集体商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程区的集体人工商品林木及宜林荒山、荒地等。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，要通过改革，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应予以稳定完善；对权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属的，一并予以改革。对经县级以上人民政府规划界定的生态公益林和纳入国家天保工程区的天然林，暂不列入本次改革范围，但应换发全国统一的林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。 （七）改革的内容。落实经营主体的“四权”是深化集体林权制度改革的核心内容。

　　明确林木林地所有权或使用权。在稳定完善林业“三定”的基础上，通过承包经营、折股量化、股权到户（联户）等形式，把集体林木所有权和林木林地使用权明晰到户（联户）或其他经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证，切实维护林权证的法律效力。

　　放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。

　　落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实业主处置权益。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由业主申请，县级林业主管部门对符合条件的即报即批。全面实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。林地和林木使用权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。

　　保障业主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。鼓励林产品产销直接见面，减少中间环节，打破垄断经营和地区封锁。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，取消对林农和其他林木经营者的各种不合理收费，切实减轻经营者的负担。 （八）建立健全“四大服务体系”。同步推进相关配套改革是深化集体林权制度改革的关键。

　　建立林业经营体系。积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗灾害、抵御风险和市场竞争能力。扶持和培养涉及林业的各类专业合作社和专业协会等中介组织，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。大力推进资本与林地的联合，采取租赁、合作、联办等形式，引进大公司、大集团与林农合作建基地，形成“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营。

　　建立林业服务体系。抓紧建立完善金融、科技和产业服务体系，搭建政企、农企、银企、科企合作平台，为林业经营主体提供优质服务。积极促成相关金融机构与林业发展的对接与合作，共同构建林业融资信用平台。加强省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级林业技术推广服务网络体系建设，促进林业科技成果转化。加强对林农的技术和技能培训，兴办多种形式的林业科技咨询、科技服务等中介机构，促进科技兴林。加强林业标准化体系建设，推行质量标准认证。

　　建立森林资源“三防”体系。引导农民建立民间护林防火和病虫害防治组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的以森林防火、病虫害防治和禁止乱砍滥伐为主的群防群治体系。健全保护森林资源的各项规章制度，引导各地制订村规民约，提高村民的自律意识和自我管理水平。积极探索生态公益林管护的有效形式，走严格保护与合理利用相结合的路子。严格森林和野生动植物资源的保护管理。

　　建立森林资源流转体系。依照有关政策法规，尽快制定森林、林木所有权、使用权和林地使用权流转的具体实施办法。对荒山、荒地依法流转给民营企业和个人进行造林的，可以通过承包、租赁和继承等方式取得林地使用权。加快培育林业要素市场，推进商品林产权交易。建立森林资源资产评估机构，规范森林资源转让的信息发布、资产评估、林权变更。 （九）创新林业管理体制。体制创新是深化集体林权制度改革的重要保障。要按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体系，逐步建立林权确认、转让交易、办证登记、行政审批和信息发布等一站式的管理服务中心，为林业改革与发展提供优质的行政管理环境。整合执法力量，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，规范执法程序，落实执法责任，为林业改革与发展提供良好的法制环境。

　　四、改革的政策措施 （十）查清资源底数，夯实深化改革的基础。结合集体林权制度改革，完成全省的森林资源规划设计调查，查清森林资源现状。调整完善林业分类经营区划，把公益林和商品林落实到山头地块，做到区划到位、划界到位、登记到位、档案建立到位，与林权所有者签订的合同到位。 （十一）依法确权发证，切实为林权所有者提供法律保障。林权证是森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证，林权登记发证是深化集体林权制度改革成果法律化的主要标志，必须保证林权证换发、核发工作质量。要依法依规，严格按照相关法律政策要求，统一林权登记发证的程序和方法，规范工作行为，严格工作纪律，严禁在申请林权登记过程中擅自改变已经确定的权属关系；严格审核，做到程序合法，林权登记内容齐全规范，数据准确无误；加强档案管理，进一步建立健全林权档案管理制度。 （十二）放活经营，完善林木采伐管理制度。县级林业主管部门根据批准的年森林采伐限额，编制商品林年度木材生产计划，并逐级汇总上报省级林业主管部门批准后执行。竹材采伐不纳入采伐限额管理。抚育间伐人工用材林胸径小于10厘米（含10厘米）的林木，不纳入木材生产计划管理。人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。企业或个人营造的商品用材林和工业原料林，由所有者根据经营目标确定采伐林木的年限，林业主管部门应按森林经营方案优先保证其采伐限额和木材生产计划。 （十三）完善扶持政策，多渠道增加林业投入。充分发挥公共财政的导向作用，引导鼓励多种经济成分参与林业建设，努力形成政府引导、市场推进、多元投入、社会参与的林业投融资机制。各级政府要加大对林业的投入，把公益林的建设管理和重大林业基础设施建设的投资，纳入政府年度投资计划统筹安排，建立长期稳定的投入增长机制。整合相关专项资金，重点扶持生态保护、优良品种繁育、森林防火和病虫害防治、科研开发和科技推广服务。逐步建立森林生态效益补偿机制，多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林补偿。以工代赈、农业综合开发等财政支农资金，对林业投入的份额要逐年增加。继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策。加强与国家开发银行、农业银行、农业发展银行和农村信用社等金融机构合作，积极争取金融信贷扶持，建立低利率、长周期的林业贷款制度。积极探索开展林权抵押贷款、担保等林业投融资改革。参照小额信贷和联保贷款政策，扩大面向林业生产经营者的小额信贷和联保贷款。争取保险部门扩大森林资源资产保险的新品种，提高林农的抗风险能力。 （十四）保持政策连续性，妥善解决历史遗留问题。深化集体林权制度改革要注重保持政策的稳定性和连续性。

　　自留山稳定不变。继续实行“生不增、死不减”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山、责任山已“两山并一山”的，若多数群众有要求，允许按当时政策予以区分。林业“三定”时未划定自留山的，大多数群众要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按当时政策补划自留山。被集体收回的自留山上种植的林木，要落实“谁造谁有”政策。林木采伐后，林地的使用权归还原主。

　　分包到户的责任山稳定不变。承包期限顺延50—70年，山上林木归责任山业主所有，承包期内允许继承。责任山应适当收取林地使用费。面积、四至界线不清楚的，在明晰确认的基础上，完善承包合同。被集体收归统一经营而群众要求以责任山形式承包经营的，应当予以恢复。

　　改进集体统一经营模式。经村民会议或村民代表会议讨论通过，对集体林地可以实行“分股不分山，分利不分林”的经营模式，但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，财务单独核算，收益按股分配。也可实行有偿转让经营，将现有山林评估作价，通过公开招标租赁、拍卖等方式，优先转让给集体经济组织内部成员、联户承包，或其它社会经营主体承包，转让收益由集体内部成员平均分配及用于公益事业。

　　稳妥处理已经流转的集体山林。凡程序合法、合同规范的，要予以维护。没有违背法律政策但在转让程序等方面不够规范、大多数村民对某些条款有意见的合同，应在原则上维护原合同，并在当地政府和林业等有关部门的指导下，对有争议的条款进行协商解决、补充完善。对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的合同，可通过司法程序解决。 （十五）调整林业经济结构，加快产业发展步伐。按照生态建设产业化、产业发展生态化的要求，以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑，加快发展林浆纸一体化产业、生物质能源林产业、特色经济林产业、林化产业、非木材产业、木材加工业、竹藤产业、野生动物驯养繁殖及产品深加工利用业、特色森林旅游业等产业；积极培育市场前景广阔、关联度强、科技含量高、综合效益好的林业龙头企业，实现规模化生产和产业化经营；支持林业企业的技术改造，促进产业结构、技术、产品升级，提高资源利用率和企业竞争力；充分发挥林地的综合经营优势，加大林下资源培育与开发力度，提倡林农间作、庭院林业等多种经营方式，尽快形成林产业发展新格局，发挥林业在农村脱贫致富中的重要作用。

　　五、改革的方法步骤 （十六）先行试点，逐步推开。2006年先在罗平、屏边、砚山、景谷、永平、腾冲、潞西、兰坪、云县等9个县（市）试点，总结经验，完善措施，为全省全面推开改革奠定基础。省级相关单位抽调人员，组成指导组驻点帮助试点县工作。从2007年开始，在全省全面推进集体林权制度改革及其相关配套改革。 （十七）积极稳妥，分步推进。集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，在改革过程中要注重方式方法，严格按程序操作，有步骤、分阶段地稳步推进。

　　第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革，为改革营造良好的舆论氛围。同时培训业务骨干，使参与改革的各级工作人员和基层干部都成为改革的“明白人”。

　　第二阶段：调查摸底，制定方案。由县（市、区）政府组织开展调查摸底，制定改革总体方案，报州（市）政府批准，同时报省深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡（镇）改革方案根据已批准的县（市、区）改革方案制定，并报县（市、区）政府批准。各村民委员会及村民小组的改革方案经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡（镇）政府批准，并报县（市、区）政府备案。

　　第三阶段：落实权属，核发证书。由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布，三榜定案，由村委会或村民小组与林农签订（换签、补签）林地承包合同书，并将权属落实情况造册，连同合同书一并报乡（镇）政府初审，经县级林业主管部门审核后进行林权登记，并报县（市、区）政府换发、核发林权证书。

　　第四阶段：配套改革，建章立制。制定完善相关配套政策和措施；建立健全林权管理工作机制，完善林业社会化服务体系，在不增设机构和不增加人员编制的前提下，组建林权管理服务中心；建立和规范林木林地产权流转机制，促进森林资源有序流转；加强森林资源保护体系建设，健全和完善“三防”机制。

　　第五阶段：检查验收，总结完善。改革工作结束后，由各级深化集体林权制度改革领导小组组织进行检查验收。

　　六、改革的组织领导 （十八）提高认识，加强领导。深化集体林权制度改革是林业生产关系的又一次重大调整，牵一发而动全局。各级党委、政府必须把这项改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，提上重要议事日程。做到认识到位，进一步提高对深化集体林权制度改革重要性、艰巨性、复杂性的认识，高度重视改革的困难、问题和风险。做到责任到位，建立健全目标考核体系，党政一把手负总责，分管领导具体抓，切实把省委、省政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人。做到措施到位，深入研究和探索集体林业改革发展的新体制、新机制、新政策、新思路，建立“县直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。特别要把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于改革的全过程，针对改革中出现的新情况，探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，对出现的违法乱纪、危害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行和社会和谐稳定。 （十九）建立工作机构，落实工作经费。成立云南省深化集体林权制度改革领导小组，由省委、省政府领导任组长、副组长，省级相关部门为成员单位，领导小组办公室设在省林业厅。各级党委、政府也要成立相应的组织领导机构。各级林业主管部门是深化集体林权制度改革的具体协调机构，要切实当好党委、政府的参谋和助手。集体林权制度改革任务十分繁重，必须在人、财、物上给予充分保证，州（市）、县（市、区）、乡（镇）要抽调干部组成工作组进村入户，指导和督促改革。自2006年起，3年内各级财政按照分级负担的原则，将森林资源规划设计调查经费和集体林权制度改革工作机构的工作经费纳入本级财政预算，确保改革的顺利推进。 （二十）充分尊重群众意愿，依靠群众推进改革。深化集体林权制度改革直接关系到山区广大群众的切身利益，必须把实现好、维护好、发展好林农的根本利益放在首位，把推进这项改革作为增加山区农民收入的切入点来抓。在改革进程中，要注重发动群众，让群众理解改革、关心改革、支持改革和参与改革，把省委、省政府的改革意图转化为群众的自觉行动；充分尊重群众意愿，村民委员会、村民小组的改革方案必须经村民会议或村民代表会议三分之二以上代表表决通过后方可实施；改革的结果要使农民从林业经营中获得更多、更持久的收入和实惠，充分调动群众发展林业的积极性。总之，要切实做到改革内容让群众知道，改革方式由群众决定，改革目标使群众增收，改革效果让群众满意。(云南日报)