地方政府违法用地成土地管理领域一大顽疾

　　赵建光

　　近年来，土地违法现像屡禁不止，通过大规模的土地市场秩序治理整顿，违法现象虽然在很大程度上的得到抑制，但当前又出现了较为严重的反弹，说明土地违法具有较强的顽固性。

　　无论过去还是当前，土地违法都有一个显著特点，就是涉及地方政府。尽管采取了很多措施，但往往是上有政策，下有对策。如：以租代征、暗中支持或默许用地；以所谓农业结构调整为名行非农业建设之实，调整规划等。凡此种种，可以说地方政府违法用地已成土地管理领域中的一大顽疾。切实有效地遏制地方政府违法，需要求真务实地思考，找出原因，对症下药，才能加以根治。

　　地方政府违法之所以久刹不绝，既有浅层原因，又有深层原因，既有直接原因，又有间接原因。解决这个问题是个系统工程。根据大量执法实践和多方面调研，笔者认为，形成这一顽疾主要有以下七大“病因”。

　　一是地方政府过多地直接插手、参与经济事务。政府对于经济领域的管理，应该主要是

　　二是土地管理体制问题。目前我国的土地管理，实行的是各级政府按行政辖区分级管理的体制，执法监察也是如此。大量的执法实践表明，真正能够从全国乃至全体国民长远利益出发考虑保护耕地问题的，几乎只有中央政府。各级地方政府优先考虑的是发展本地经济（省级政府也是如此）。因为保护耕地、可持续发展带来的利益是慢性的，毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的，而占地建设带来的利益却是短时间内就能看得见摸得着的。因此，就形成一种不可遏制的冲动，决不是讲大道理所能改变的。地方

　　三是对地方党政领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广，除农民宅基用地违法属个人行为外，几乎都与当地党政领导存在关联。或口头同意或支持默许，或暗中运作私下指示，不留任何文字痕迹。由于手法隐蔽，违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照，也充当好汉，一人做事一人当，不漏半点口风，使违法批地的证据难以查实。现行的处分规定，要求必须以查清批地者的违法事实并取得证据作为前提，而没有党政领导对本地所发生违法用地必须承担责任的问责制，致使违法的党政领导得不到应有的惩处。

　　四是法院不作为问题突出。从执法实践看，拆除建筑物使违法者付出代价，是最有威慑力的处罚之一，也能有效震慑违法者。但按照现行法律规定，国土资源部门对违法占地仅能作出拆除建筑物的处罚决定，如果当事人拒不履行，只能申请法院强制执行。但目前的实际情况是，法院不作为具有相当的普遍性。不仅如此，还要向国土资源部门收取高额执行费，常常是收了费也不执行，最后不了了之。违法者得不到应有的处罚，效仿者自然有恃无恐。

　　五是法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地法律，省级政府享有土地利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批权。而对于规划调整（是否可以调整及由哪级政府审批）却没有作出相应规定。按照一般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题恰恰出在这个地方。当前，调整土地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成基本农田数量减少、质量大幅下降的重要原因。过去，基本农田大都成方成块，质地良好。近年来为了迎合开发商的用地需求，动辄调整规划，质量上好的基本农田调整成建设用地，取而代之的是一些质量不高的差地。这些规划调整，从表面上看，大都“合法合规”且数量没有减少，很难挑出毛病，但质量却大大下降，反映出法律在规划调整方面的重大漏洞。

　　六是片面强调依法行政，为土地执法设置了重重障碍。由于法制不健全，干部群众的法律观念不强，体制、机制及执法环境等诸方面的原因，当前我国土地违法呈多发趋势，这是现实国情。加大打击力度，提高惩治违法的效率是这一特定时期的必然选择。一些学究气十足的人不从中国的现实国情出发，教条主义地搬用国外的一些东西，片面强调依法行政，为行政执法设置了越来越多的繁琐程序。就拿土地执法来说，本来违法占地只是很小一点，在制止不听的情况下先行将其拆除并没有太大损失，耕地也得到及时保护。但按照现行规定，国土资源部门却无权采取这些措施，而要经过下达责令停止违法行为通知书、立案、调查取证、下达处罚决定（之前还有告知、听证）等一系列复杂程序，当事人不服，还有行政复议、行政诉讼等复杂程序，直到最后也没有拆除权，只能申请法院强制执行。而到了这个时候，违法占地已经由小变大甚至建成投产，实际上已难以拆除。这些情况已经成为笑谈。笔者并不是反对依法行政，而是说设置行政执法程序一定要考虑中国的国情，要讲究科学、实用和效率。

　　七是一些地方国土资源部门不真心作为。近年来有一种新的倾向，一些地方国土资源部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法故意不去及时制止，也不及时进行处罚，等到违法行为已经过了一年半载，由小变大甚至建成投产了，才装模作样地作出行政处罚决定，再申请法院执行。实际上，在当地党政领导的暗中作用下，法院根本就没打算执行，国土资源部门也心知肚明。等上级部门一来查，他们两手一摊：我们下达处罚决定了，也申请法院执法了，该做的都做了，法院不执行我们没有办法。此种情况，上级国土资源部门奈何不了，当地国土资源部门也不承担责任，最终使违法占地得以持续，违法者和地方政府共享建成投产后的丰厚利润，被毁坏的耕地却无法恢复。大量调研表明，相当多的违法占地都是上述这种情况。

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