综述：乡财县管助推农村综合改革第三波

　　编者按：农业税取消之后，我国农村正步入“第三步”改革的新阶段。这一阶段将以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。在“第三步”改革中，中央明确提出了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革这三大任务，并提出要“力争五年期间或更长一点时间基本完成”这三大任务。

　　“乡财县管”看变革

　　“乡财县管乡用”，作为财政管理方式的改革，只是中国综合农村改革的一小部分，却具有影响全局的重大意义。它是中央为防止农民负担反弹而采取的重大举措，是重构乡镇财政体制和行政体制的重要基础，关系到广大基层干部的切身利益，也关系到乡镇政府的前途和走向。

　　2003年，安徽省在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革，实行“乡财县管”。截至今年7月，全国已有28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。如果说，税费改革管住了乡镇政府的收入环节，而“乡财县管”则要管住乡镇政府的支出环节。因此，这是从体制上解决乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹的“釜底抽薪”之策，将为农村上层建筑的改革和调整提供财力支持和制度保障。

　　开支失控拖累乡镇财政

　　“县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这是以往人们对县乡财政窘境的形象描述。

　　绝大多数乡镇存在严重的负债问题。2001年，安徽省财政厅曾对乡镇财政状况进行过一次清理检查，全省清理出拖欠乡镇人员地方津(补)贴40亿元，拖欠国家规定的工资20亿元。湖南省财政厅的一份调查显示，到2003年底，全省赤字负债总额达到95.27亿元，乡镇平均赤字负债400.63万元，其中最多的长沙县达到9.9亿元。这些赤字债务仅偿还利息，每年就要支付4.33亿元，相当于乡镇财政收入的7%。

　　面对这种严峻情况，乡级财政的监督缺失和开支失控问题也越来越引起高层的重视。有关专家指出，乡镇“一级财政”建立20多年来，始终没有建立配套的监督机制。乡镇债台高筑，有其客观的原因，但“人为”因素也占很大一部分。许多乡镇领导头脑里没有预算概念，支出随意性较大。以致有人形容说，乡长“一支笔”，只要想办事、想支出，什么钱都敢花、都敢借。

　　安徽省财政厅预算处副处长张力认为，县乡财政困难主要有两个致因，一个是“人”、一个是“债”，只有把“人”和“债”的口子扎住并逐步消化，乡镇财政走出困境才有希望。实行“乡财县管”，就是抓住“人”和“债”这两个突出问题，通过规范乡镇的收支行为，堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞。

　　另一方面，这也是巩固和深化农村税费改革的需要。张力说，税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限制膨胀，就会形成“以支促收”，导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。

　　从更长远的角度看，规范乡镇收支行为，从而规范乡镇的行政行为，为将来重构县乡行政管理体制创造了条件。“乡财县管”是县级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。目前，县级财政已承担乡镇财政大部分支出职能。在承担了支出责任的同时，就必须同时管住乡镇的收入。

　　改革核心是规范

　　面对乡镇财政困境，安徽省于2003年在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革，在和县、潜山、太和等10个县实行“乡财县管”改革试点。2004年，在总结试点经验的基础上，改革在全省铺开。

　　和县位于长江之滨，是个农业县。在改革之初，全县乡镇财政困难，乡镇平均负债422万元。和县财政局局长周维汉说：“巨额债务压得乡镇政府喘不过气来，成为影响基层政府运转和农村社会稳定的突出问题，已到了非改不可的地步！”

　　2003年1月1日起，和县在全省率先推行了“乡财县管”改革。改革以“三权不变”为基本原则，即以乡镇为独立核算主体，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权这“三权”不变。同时，实行“五个统一”为核心内容的财政管理方式，即“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由县财政直接管理并监督乡镇财政收支。另外，调整乡镇财政所管理体制和职能，由县财政局对乡镇财政所实行垂直管理。

　　按照这一目标，和县各乡镇首先开展了“四项清理”工作。一是清

　　在此基础上，强化预算，规范收支。在收入预算上，要求乡镇预算内外收入统一编制。在支出预算上，要求乡镇把支出分为必须支出、必要支出、一般支出和专项支出四类。在坚持乡镇长“一支笔”审批制的前提下，在各乡镇成立民主理财小组，大额支出必须经理财小组研究审批。和县香泉镇镇长周智林告诉记者，现在自己的“一支笔”只值2000元。他说：“超过2000元得提交给乡理财小组，3000元以上的项目就得给县里打报告。”

　　张力认为，这其实是通过财政管理方式的改革，做到乡镇财政资金的所有权、使用权与管理权、核算权相分离，从而建立起一个乡镇财政运行的新机制，确保“上面的钱不乱花”。

　　据了解，目前全国各地的“乡财县管”方案主要来自“安徽经验”。在宣传推广过程中，“乡财县管”在名称上还加上了“乡用”一项，借以打消一些人的误解和顾虑。江西省南昌市财政局预算处副处长葛琰说，“乡财县管乡用”，简单地说就是乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花却不再由乡镇领导一人说了算。财政部门只起到一个“管家”的作用，为的是能够让资金有效地发挥作用，能够实实在在地为老百姓办实事、办大事、办好事。原来的财政制度是事后控制，结果是事后也控制不了，而现在可以做到变事后控制为事前控制了。