“一把手”监督出现新突破

　　过去，乡镇财政很大程度上是“领导消费型财政”。河南省宁陵县财政局一位负责人说，一些乡镇很穷，工资开不出，但领导照样高消费，有的乡党委书记一年就要花四五万元。据估算，乡镇每年招待费和车辆费用要占运转经费的1/3。而“乡财县管”对乡镇“领导消费”切了一刀，对于加强乡镇“一把手”的监督是一个制度性的突破。

　　在湖南省财政厅的调查中，“一把手”职务消费太高的问题同样很严重。有的乡镇支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等，而在工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却留有硬缺口。郴州市汝城县一个乡，当时干部职工工资欠发4个月，而乡镇领导一次出差就花费上万元。

　　实行“乡财县管”之后，情况出现了很大的不同。河南省宁陵县石桥乡财政所一位干部说，以前乡里的“吃饭条”一经领导签字，就得报销，乡里随便哪个领导都比我官大，不报不行。如今招待费实行实名制，来的什么人、办的什么事都要注明。该乡党委书记蔡尚斌说：“乡里有辆已跑了快10年的

　　一组数据很能说明问题。在湖南省汝城县，实行“乡财县管”试点期间，乡镇公务费支出同比下降了21%，招待费下降了24%，差旅费下降了19%，在编职工都按月领到了工资。津市市2005年7个乡镇当年政府支出比上年下降30%，武冈市当年节减支出800万元。在安徽省霍山县，实施改革3年来，县财政结算中心共审核不合规支出单据近万份，减少不合理支出1000多笔900多万元。

　　改革倒逼乡镇政府职能转型

　　“‘财’是‘政’的基础，管好‘财’，能规范‘政’。”河南省邓州市市委书记刘朝瑞这样告诉记者。记者在采访中发现，“乡财县管”改革确实出现了倒逼乡镇政府职能转型的趋势，对于基层乱行政、乱作为、大搞“政绩工程”产生了有效约束，对基层的造假之风也形成了有效遏制。

　　有多少钱，办多少事，“乡财县管”让举债搞“政绩”变成不可能。不少试点县都根据乡镇的收入情况，规定了每月的用款计划，不能超出额度，否则办了事也报不了账。河南省邓州市孟楼镇党委书记赵显三说，如今乡里每个月只剩4万元的备用金，年底算总账，多退少补，想搞“政绩工程”也没钱了。

　　江西省进贤县南台乡党委书记雷俊明对此也深有感触。他说，今年南台乡打算建一个农贸市场，预算为4.8万元。按照以往的办事方法，不管乡里有没有钱，只要书记乡长一拍板，举债也得建起来。但从今年8月份实施“乡财县管”之后，情况就大不一样了，关键是要先看看支出账户里还有多少钱，还要报到县财政局审批。这个乡曾想盖办公大楼，预算为150多万元。实行“乡财县管”后，乡里想举债盖楼也不行了。雷俊明说：“我们只有等乡里经济状况好起来，支出账户里的钱多起来的时候，才有可能把新大楼盖起来。”

　　“乡财县管”对基层的数字造假之风也是一个有效的遏制。南台乡财政所所长游武辉说：“现在乡里把家底全部亮给了县里，无论哭穷还是藏富，县财政都一清二楚。”河北省张北县公会镇党委书记牛聪旺也感慨地说，新的财政体制使基层干部得到了解脱，“这是一个了不起的变化”！以前，乡镇实行自收自支，尽管财政收入很少，但乡镇领导往往为了政绩，搞数字“注水”。一方面，纸上的财政收入虚高得离谱；另一方面，乡镇资金紧张，无法正常运转。为了完成税收指标任务，获得财政返还，“买税”空转、举债度日、乱摊派的事情就难以禁止。现如今，制度“逼人”造假的情况已经过去了。

　　“乡财县管”还为建立公共财政打下了基础。安徽省在改革中，就明确要求，乡镇要按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出。在河南省，电子财务管理确保了各种专项资金的准确发放和合理使用。河南省宁陵县财政局局长何玉明说，石桥乡一年有300万元的上级拨付经费保障资金，另外还有300万元的惠农资金，也由石桥乡使用和发放。但在县里的电子财务管理中，石桥乡每一笔钱的出处都显示得清清楚楚，不合理的款项乡里根本花不出去。

　　改革需要破解新难题

　　采访中，记者也了解到，虽然“乡财县管”在一些地方已经实施了3年多，但改革也面临不少新问题。

　　一是缺乏法律配套。“乡财县管”后，乡镇财政金库被取消，而由县级

　　二是缺乏具体细则。安徽省和县财政局局长周维汉说，乡镇的支出范围和标准是什么、哪些能够报账、哪些不能报账，上面没有明确的规定。县级财政部门只能在现有规定下“摸着石头过河”，难免会出现一些偏差。

　　三是乡镇定位尚不清晰。安徽省财政厅预算处副处长张力说，“乡财县管”改革面临着一些困难和问题需要解决，最突出的就是怎样调整县对乡镇的管理体制，如何提高乡镇保障水平。2005年，安徽省财政厅选择了庐江、南陵和怀远三个县，作为深化县乡财政体制改革试点联系县。按照实施农村综合改革的要求，三县正在进一步探索科学界定县乡政府事权和财权，转变政府职能，明确划分县乡收入范围，合理确定乡镇财力保障水平的试点。

　　四是县乡财政困难并未得到根本解决。大力发展县域经济，提高自身“造血”能力，是解决县乡财政困难的根本。因此，在推进“乡财县管”的同时，安徽省财政部门启动了“县乡财政振兴工程”，力争通过3年～5年时间，使县乡财政状况得到明显改善。中国社科院财贸经济研究所财税研究室主任杨之刚还提出，应通过完善以公共服务均等化为目标的转移支付制度，增加县乡两级的财力。

　　乡镇将向何处去

　　“乡财县管后，乡镇的权力到了历史上最小的时候。”河南的一位乡镇党委书记这样说。

　　采访中，不少财政部门的同志认为，按照我国现行体制，“一级政府一级财政”，但乡镇这一级政府，目前已经不能形成完整的一级财政。“乡财县管”之后，乡镇政府的职能发生了很大的变化。以前，乡镇财政管理重点是抓收入，实行“乡财县管”后，管理重心向节支和控支转变。

　　随着“乡财县管”的深化，在河南的一些县乡干部和专家中，出现了“适时取消乡镇财政”的呼声。他们认为，在农区，乡镇公共支出功能弱，随着农业税的取消，许多乡镇将越来越依靠国家转移支付，易患上“转移支付依赖症”。如果取消乡财政，还可以为减少行政级次、重构县乡两级行政管理体制创造条件。

　　乡镇财政的逐步弱化，也必然会影响到乡镇作为一级政府的未来走向。一些专家指出，今后乡镇政府的职能定位应是基本公共服务，而不是经济建设。一些县乡干部也认为，乡镇推动农村经济发展的作用应逐步让位给农村经济合作组织。

　　财政部财政所所长贾康在接受记者时表示，我国财政管理体制改革的大方向是，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，根据事权合理化所确定的支出责任，合理界定中央与各级财政的支出需求，调整改进各级政府的财权划分和转移支付安排，并在宪法和法律的动态完善中逐步调整财政层级和政府层级。现阶段可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构。(专题策划：张寒/采写：杨玉华 林嵬 李俊义 禹志明 陈春园/编辑：薛凯)　来源：半月谈