警察要改变以案件为中心的策略

　　面对犯罪浪潮的挑战必须尽快进行警务制度改革

　　——上海政法学院汤啸天教授访谈

　　人类生存和温饱等基本需求得到满足以后，安全已成为必不可少的首要需求。因此，预防和控制犯罪成了全社会的共 同心愿。不久前，在上海举行的“2006刑事司法与犯罪控

制的新发展”国际学术研讨会上，上海政法学院汤啸天教授所作 的《警务制度改革与犯罪预防控制》演讲，引起中外与会者的浓厚兴趣与关注。

　　会后，记者就我国的警务制度改革及其在控制和预防犯罪中的作用等问题采访了汤教授。

　　从犯罪的成因探寻控制犯罪的途径

　　记者：汤教授，急剧上升的犯罪率严重影响社会发展与民众生活。如何有效地控制犯罪、减少犯罪，是我国和世界许 多国家面临的共同难题。您为什么会以警务制度的改革作为研究的切入点呢？

　　汤啸天：预防和控制犯罪的对策是综合性的，警务制度的改革是诸多对策之一。我之所以选取警务制度改革这样的视 角进行研究，原因来自两个方面。其一，最好的刑事政策就是最好的社会政策。最好的犯罪防范不是刑法的改革，而是我们对 社会关系的调整。因此，犯罪控制理论的研究首先应该调整自己的视角，跳出埋头在犯罪现象之中来寻求犯罪控制对策的传统 窠臼，从犯罪现象之外、从犯罪生成的深层次原因来探寻控制犯罪的途径。其二，我本人也曾经有过当警察的人生经历，自从 脱下警服之后，也许是出于对警察工作的挚爱，经常会从警察与民众的关系这样的角度思考问题。

　　记者：您在演讲中说，警务制度改革是应对犯罪挑战的必由之路，可以向我们的读者解释一下其内在的联系吗？

　　汤啸天：我的观点是，随着社会经济的发展和科学技术的深入普及，加上政治、经济、宗教、文化等因素的综合作用 ，犯罪率的上升是必然的；破坏公共安全的力量不断增大，犯罪案件总量一定会不断增加，虽然预防和控制犯罪是全社会的共 同任务，但公安机关始终是最主要的职能部门。因此，预防和控制犯罪的成效与警察职能的有效发挥紧密相联，而面对犯罪浪 潮的挑战，作为职能部门必须不断提升自己的社会控制能力,对现行的警务制度进行全面的改革，其核心是：“警力有限、民 力无限！”

　　权力和暴力都不是警察的力量源泉

　　记者：这种警务制度改革的主要特征和核心内容是什么？为什么说：“每位警察都要对自己的职业角色进行重新评估 ？”

　　汤啸天：警务制度改革的主要特征应该是警力部署的重心下移，民众在警察心目中的位置上升。其核心内容是20世 纪60年代诞生于西方第四次警务革命、风靡全球警界的“社区警务”制度。2002年，我国公安部曾在江苏省召开了社区 警务国际研讨会。会议认为：社区警务是当今世界各国警务改革的基本方向，是一项预防为主、重在治本的警务战略。其核心 内容是坚持警察的专门工作与公众参与支持相结合，通过建立良好的警民关系，维护良好的治安秩序。因此，公安部要求在我 国大中城市和县城全面实施社区警务战略，通过规范警务运作，逐步建立起与新型社区管理体制相适应的社区警务运行机制， 最终实现警务工作由打击型向防范型、由被动型向主动型、由管理型向服务型的转变。这就是我国警务制度改革之要义。

　　英国学者约翰逊·安德逊曾经把警察比作一棵大树。这位“社区警务之父”解释说，警察这棵树要想长好，必然要求 它的根扎得更深。而警察的根就在社区，就在普通的百姓中间。近代以来的三次警务革命，都只是想让这棵树长高，却忽略了 树离开养育它的土壤也越来越疏远。受这种理念的支配，发达国家的警察越来越多地走出办公室，回归社区，回归民众。警察 以公众的安全度和满意度为标尺来展开各项警务工作。

　　因此，改善警民关系是警务制度改革的关键之一。警察是高风险的职业，执行公务确实需要权力的支撑，在必要时还 可以适度使用暴力以遏制非法的暴力。但是，权力和暴力都不是警察的力量源泉，而只是实现职能的后盾。所以说，每位警察 都需对自己的职业角色进行重新评估，要认识到，警察离不开民众的支持，警察与民众是合作关系，警察自身不可能孤立、单 独地完成控制犯罪的任务。

　　警察要与自己的服务对象建立良好的合作关系

　　记者：也就是说，社区警务是以减少犯罪为目的，由警察与公众共同承担控制犯罪的责任。那么，它有哪些具体要求 ？警察在具体工作中怎么才能实现工作中心的转移？

　　汤啸天：社区警务就是要求所有的警察改变以案件为中心的治安策略，努力与自己的服务对象建立良好的合作关系， 从而以“社区安宁为中心”开展工作，减少犯罪案件发生。

　　以社区安宁为中心的治安策略，对警察的引领作用是不仅仅思考眼前的状况和完成既定的工作任务，更要思考每一事 件出现的原因，并制定出具有操作性的、尽可能在“治本”的层面解决问题的方案。以社区为中心的治安策略同时对警察组织 内部的改革提出了要求，警察的内部改革主要体现在三个方面：其一，是警察观念的全面更新。打击罪犯是警察的重要任务， 但是，打击犯罪必须得到民众的支持。其二，是警力配置的重心下移和适度放权。减少警察组织的中间层次，尽可能把更多的 警力放到社区去做具体工作。其三，是警察的平民化、知识化。平民化要求增加警察与民众的亲和力，知识化要求提高警察队 伍的整体素质和职业操守，在警务活动中尽可能提高“以智取胜”的比例，减少警察因公伤亡和受腐蚀拉拢的几率。

　　以上海为例，上海市公安局治安总队的防范对策调研处，认真借鉴欧美、日本、香港等国家和地区预防犯罪的经验， 初步探索出了“提高市民防范意识，集中市民防范智慧，教会市民防范本领，激发市民防范热情”的新路子，他们从静态到互 动、从单一到多元、利用大众传媒进行防范宣传。其中，在广播电台开办《今日治安视点》节目，利用移动电视(包括地铁、 公交车辆、过江轮渡)和办公楼宇的5000多个电视屏幕播放治安防范宣传短片等等，都收到了良好的社会效果，找到了“ 有限警力”与“无穷民力”无缝对接的关键点。

　　良好的社会治安来源于公权力与私权利的合作

　　记者：汤教授，从“我为治安管人民”到“我为人民管治安”的转变是否标志着政府机关从管制型向服务型的转变？

　　汤啸天：是的，以前警察的那种高高在上的管理者和恩赐者的形象将被服务者和给付者的角色所取代。警察以管理社 会治安秩序的方式向民众提供服务，接受的是公民的授权，给予公民的是民主、平等、自由和社会安宁。首先，在实施服务的 理念上，应该坚持以人为本的公众服务导向，以社会公众的评价为主测评政府提供公共服务的效果；第二，在实施服务的形式 上，将自身看作是社会中的一个组织，精心构建与其他社会主体的合作关系；第三，在服务的成效上，除了关注投入与产出的 效率外，还必须关注服务供给的社会效益，即是否起到了以公平正义凝聚人心的作用。以维护社会治安秩序为例，公安机关必 须毫不动摇地承担起维护良好治安秩序的职责，同时也应当认识到：法律法规必须得到绝大多数市民的遵守才能得以落实，“ 我命令——你服从”的模式已经难以为继。以交通秩序为例，路上走的是各种各样的人、开的是各种各样的车，交警只有和各 种各样的社会主体建立良好的合作关系，才能共同维护好交通秩序。否则的话，警察每开一张罚单都会增添一分警民关系的紧 张因素。

　　记者：听说您曾经专门写信给上海市市长，要求政府采取直接面对社会公众的方式，承担起公共信息发布和提示职能 ？

　　汤啸天：是的。2003年8月6日，我曾经利用政府门户网站的“市民信箱”给上海市市长韩正同志发送电子邮件 ，提出了《关于建立政府信息发布与提示职能制度的建议》。我在建议信中提出：依照现代法治理念，政府不仅要抓GDP的 增长，更要为公民生活的富裕安宁服务，成为公民人身财产安全的护卫者。向市民直接提供公共物品和公共服务是政府的职责 和功能，这方面上海还存在较大差距。8月13日，韩正市长作出批示：“请转达对汤啸天同志的感谢，所提建议很好”，并 指示专人办理。目前，上海已经实现了治安动向每旬播报，防范提示也比较生动实用，这个例证也可以说明警务制度改革的必 要性。 本报记者 冯慧