地方政府突击批地 专家呼吁引入公众监督

　　2006年部分房产土地政策回顾

　　9月5日：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》；

　　9月7日：国土资源部发布《关于开展2006年度土地变更调查工作的通知》；

　　9月21日：国务院驳回土地规划纲要，要求18亿亩的耕地保有量至少要保持到2020年而不是2010年；

　　10月10日：国土资源部下发《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》；

　　10月17日：新一轮土地规划修编工作启动；

　　10月18日：《土地出让金收支管理办法》(草案)基本修订完成。该办法明确土地出让金将实行收支两条线，并接受地方人大的监督；

　　10月20日：监察部、国土资源部联合下发《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》。

　　土地腐败案件成因

　　土地开发是“权力密集”和“资本密集”的双密集地带，是酝酿团伙腐败的温床，也是地方政府谋求地方财政利益的最有效手段。

　　我国土地出让招标长期没有得到有效执行，招标公示渠道、招标程序、招标结果公示等制度缺乏外部监督。

　　编者按

　　年近岁末，一场新的博弈开始了！

　　博弈一方是“国六条”、“国九条”，土地督察制度和国务院这一系列相关文件的土地新政，另一方就是地方上的突击批地。

　　土地新政寄托了公众的期望，其积极意义也在逐步彰显。如何让好政策发挥出更好的效果？本报记者在做了大量采访和调查后发现，近来初步显现的博弈格局暴露出了土地新政所面临的一些困境。而公众监督机制，也就是人们常说的“第三只眼”的缺位正是其中的一个重要原因。

　　本报记者 郄建荣

　　每年的第四季度都被业内人士认为是各地政府突击批地相对集中的时期。国土资源部规划司有关负责人在一个月前就此发出警告，今年的第四季度某些地方可能会出现突击批地的现象。

　　不出所料，一个月后，“现象”悄悄演变成为现实。

　　11月17日，隶属于国土资源部的中国国土资源报有记者报道说，他们在最近的采访中了解到，“《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发之后，一些地方出现突击报批用地的苗头，近期报批用地量明显增加，有些反常”。

　　据记者了解，大量报批用地的出现，不排除“十一五”开局之年建设用地需求量大的客观事实；也不排除临近年末有些地方要抓紧落实用地计划，当年指标当年用完。但也有相当一部分是在抢“末班车”，抢在政策变化之前占地。出于对新政策的规避，一些地方按正常情况应该明年甚至以后要用的地，抢在今年报批。

　　迫于新政压力年底前突击批地

　　国土资源部三令五申，各地为何仍不惜铤而走险，违法违规突击批地呢？国土资源部门有关人士分析认为，主要原因还是迫于土地新政的压力。

　　据国土资源部门这位人士介绍，土地新政实施后，对土地市场造成的第一个冲击就是，用地成本提高了。按照土地新政的要求，不仅建设用地的补偿标准要提高，而且新增建设用地有偿使用费的标准也要提高一倍，此外，耕地占用税和农民征地补偿的标准等等都将提高。这位人士说，几笔账算下来，用地成本要大幅增加。

　　第二个冲击是，计划管理的改变。据他介绍，长期以来，土地利用计划管理的范畴主要是农用地，未利用地并不在计划之列。而按照土地新政的要求，从明年开始，农用地和未利用地都要纳入土地利用年度计划。这一新规定对一些地方，特别是未利用地后备资源比较丰富的地方，将带来一定影响。这也是造成这些地区政府突击批地的根本动因。

　　第三个冲击是，土地出让金收支管理的改变。土地新政规定，土地出让收入要全部纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”。这样一来，一些地方就赶紧批地，要多抓一些预算外的收入。

　　各地新上项目有四成多违法

　　“在抽查的3779个亿元以上的新开工项目中，有44.2%的项目没有土地批文。”这是国家发展和改革委员会主任马凯10月中旬在新开工项目清理督察动员会上透露的一个数字。为此，他认为，“当前，新开工项目建设秩序比较混乱”。

　　为了对“混乱”探个究竟，动员会后，由发改委、国土资源部、环保总局等多部门联合组成的督察组，到山东、江苏、河北等十余个省份进行现场督察。

　　11月初，在江西，检查组叫停了南昌冰雪世界、步红国际大酒店等35个工业和

　　“土地新政面临的困难和挑战我们不能再回避。而这些困难很多都是地方政府违法批地造成的。”一位不愿公开姓名的土地业内人士近日在接受记者采访时这样指出。他说，这也是土地违法案件多是由中央管理部门直接查处的原因。就拿江西的这35个项目来说，如果没有地方政府的默许，这些项目怎么敢开工建设？

　　首钢发展研究院企业所所长、管理专家王育琨进一步指出，“中央不可能到处派人去具体丈量土地，具体界定项目的合法与违法，这些硬条条都要靠省政府、市政府和县政府去落实。尽管平时不同部门的工作或有冲突，但是对于维系一方的和谐，却可能形成一致对外的阵势”。

　　大量土地从农田变为商地，虽然审批的上下环节很多，商家操作建设的路途也未必平坦顺畅。但是，这些都不能否认地方政府是有效的一线操控者，也就是说，地就是经地方政府这只实权之手卖出去的。这位不愿公开姓名的专家说。

　　以土地以租代征为例，它是国土资源部今年土地风暴中极力痛打的一种违法用地形式。然而，有关专家却指出，正是这种被中央政府部门极力痛打的违法用地形式，却成就了我国许多县镇的工业化发展模式———农民用廉价的土地出租，引来投资者办厂，招募来远近乡里的打工仔打工妹，轰轰烈烈的工业化运动就这样开始了。

　　“即使是以租代征，如果不是中央部门出来制止，地方政府会对它说不吗？”面对专家的质疑以及现实中屡禁不止的违法问题，国土资源部执法局局长张新宝坦陈，“连农用地转用手续都不办理，村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来后出租给企业”。

　　“因此，在现有框架内，以行政命令作出任何土地新政，可以短时奏效，但是，要想成为遏制土地违法的根本措施，恐怕还有困难。”这位专家对土地新政的效力心存疑虑。

　　土地监管缺少“第三只眼”

　　“我们国家对土地问题的监督缺少政府、媒体之外的‘第三只眼’———公众的监督。”中国政法大学教授王灿发在接受记者采访时这样表示。

　　他说，目前，我国公众对环境问题包括环保执法部门的监督相比其他政府部门要深入和广泛得多。在所有的民间组织中，环保民间组织是最为活跃的一支。

　　本身就是一个活跃的民间环保组织———中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任，王灿发对此感触颇多。他说，这些民间环保组织活跃于全国各地，其中，他们扮演的一个非常重要的角色就是充当政府政策实施的监督者。

　　王灿发认为，包括民间环保组织在内，广大民众在环境问题上的监督作用非常重要，正是这“第三只眼”的监督作用，才使得

　　相形之下，有关土地问题的监督机制却显得要弱化得多。而“第三只眼”的监督作用更是调动得不够。

　　“由于缺乏公众监督机制，地方政府虽然有上级部门的领导，有法律法规的约束，但是，土地如何批基本上还是他们自己说了算。”河南社会科学院研究员巫继学说，“用自己管辖的资源为群众办事，有啥不能理直气壮的？”有了这样的感觉，地方政府自然高唱“我的地盘我做主”。

　　王灿发说，从已经发生的大量土地违法案例来看，缺乏公众监督机制不能不说是一个直接原因；而有关土地行政管理部门政务透明度不够高，又直接导致了公众对此无从监督。

　　根据权威资料所作出的统计显示，近年来，国家已审判终结的腐败大案，因为土地发案的占到78%以上。这一数字充分说明了土地违法问题的严重程度。为了遏制土地违法问题，今年以来，围绕土地

　　专家们指出，如果仅靠出政策，而不在监督机制上下功夫，那么，再好的政策也不会收到好的效果。

　　本报北京11月20日讯