反思国资管理体制

　　反思“牧羊犬”模式

　　由上海社保案引致曝光的众多国企资金使用违规问题表明，素有先行者之称的上海国资改革，盛况之下亦有暗流涌动。面对其纷繁复杂之状，一位长期关注研究上海国资改革的专家对本刊记者表示，“复杂，里面的问题一下子说不清楚”。

　　1993年，上海成立国有资产管理委员会(国资委)，下设国资委办公室(国资办)。此时的国资管理体系是，国资委是一个“会议体”，国资办作为一个常设办事机构负责日常协调。

　　2003年，上海国资委挂牌成立，36家曾经属于不同委办管辖的大型国有集团归到国资委，上海新一轮国资改革由此揭开帷幕。

　　在具体的改革规划中，国资委下属的30多家集团公司大致被分为三类处理：第一类是诸如百联集团、锦江集团、

　　在国资管理体制上，上海实行的是包括“国资委、中间层公司以及产业公司”在内的三级管理体制。上海社科院部门经济研究所副所长杨建文研究员喻之为“牧羊犬”法。

　　上海国资经营公司这样的资产投资公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。该公司主要持有的是原上海市财政局投资的金融类国有资产，它的主要任务就是“以存盘现”，把存量国资盘活后，将所得利润去投资上海市急需发展的新领域。

　　除上海国资经营公司外，扮演类似“牧羊犬”角色的还有上海大盛资产有限公司和上海盛融投资有限公司，都是注册资本数十亿元的大公司。

　　截至2005年底，上海国有资产总量达到7300多亿元，相对2004年净增400多亿元。从上海国资总量的快速增长来看，这一体制的助益自不待言，但这一体制自身的弊病却一直未予解决。

　　“此次上海社保案涉及到众多的国企资金使用违规问题，我们需要认真对上海国企这几年的改革方向、改革方式及管理体制进行反思和梳理，问题出现在什么地方，然后有针对性地进行调整。”一位上海市国有资产规划投资委员会常任委员在接受媒体采访时作上述表示。

　　前述不愿透露姓名的国资专家认为，不要把过去、现在上海国资国企的改革看作是终极模式，而应将上海的国资问题置于上海发展模式的框架下来理解。

　　“国资发展模式是上海发展模式的派生物，国资模式改变的前提，是上海增长方式和发展模式的改变。而上海发展模式的转变，又取决于上海发展的内在要求和环境条件的变化。”他说。

　　在他看来，上海是典型的政府主导型发展模式，走的是典型的城市经营型发展道路。政府作为发展的主体，对城市的各种资源进行尽可能的有效配置，再通过现有资源吸收整合其他资源，包括外资和民资，共同推进上海的城市发展。这种发展非常有效，但政府层面的绩效是以扭曲市场关系为代价的。在这个发展平台上，政企合一或是官商互动是常态。

　　在政府主导型的城市经营模式下，国资是政府手中很重要的一块资源。通过这个资源吸引其他社会资源，通过搞活自己本身搞好社会经济。1993年上海国资改革启动，随后的动作很大，政府主导型的特征更明显。

　　他强调说，这种发展模式的有效性很高，但同时，这种发展模式的风险性也很高。政府如果做得对，结果还好。一旦在发展思路和发展决策上出了偏差，就会出大问题，缺少防范机制和制约手段。此次上海一系列大案，就是这种结果。案子都出在国资这一块，如社保、

　　“目前一个国资的监督功能，一个管理功能，都集中在国资委。在过渡时期是可以理解的，但从长远来看，监督功能与管理功能不应该集中于一个行为主体。这样就缺少制衡，裁判员、运动员，甚至再加上教练员，集于一身，无论于公于私，都是有害无益的。”这位专家说。

　　谁来监督国资委

　　在国资委成立伊始，上海社科院部门经济研究所副所长杨建文研究员便撰文指出了这一新机构的复杂性：“对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演‘老板’的角色。国资委具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系的中心。”

　　“现在的国资国企发展，成也国资委，败也国资委。国资在整体发展中的作用，很大程度上是政府想让你干什么就是什么。”一位不愿透露姓名的国资管理人士表示。

　　事实上，谁来监督国资委，一直是国资管理面临的一个主要问题，但在制度设计上上海似乎还没有想好。

　　在2003年上海市人大会上，人大代表邱益中就曾提交议案，主张由人大来监督国资委。

　　但据当时的媒体报道，上海国资决策人士并不想引入人大监督，一则人大还要专门设立一个委员会，有制度变迁的改革成本；二则国资过于复杂而敏感。

　　在上述国资管理人士看来，原来是三位一体(所有者代表、监督、管理)的功能，无论哪个层面都搞不好，现在是三位两体，但实际上应该是三位三体。“国资委机构的执行层还没有形成，而国有企业的执行层还要取决于国资委，因此如果目前根源上的问题不解决，还是比较难的。”

　　因此，“国资国企的进一步改革，如果要有新的突破的话，政府行政管理体制改革是前提，尤其对于上海来说，更是这样。”该人士对本刊表示。