李力：行政法体现权责统一的立法原则

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　　主持人：我们从2004年开始提出来用十年时间实现，我们现在时间差不多过了三分之一。应老师您是行政法学界的权威专家，李主任也是从事地方的立法。你们现在看到我们法制中国的曙光了吗？你们认为我们在这个路上已经取得哪些进步，还有哪些不足？

　　应松年：她说的第一条是法律意识的问题，我也是这样认识，因为意识支配行动。这几年来推进依法行政，可不可以说有一点已经很成功，就是刚才说的法律意识，上上下下所有的行政机关的工作人员可能没有一个人不知道“依法行政”这句话，没有人不知道我们要建设一个法制政府，起码意识上已经有了，这是非常大的成就。如果我们在十年二十年以前你跟他讲依法行政，他根本没听说过，依照法律规定来办事。我有一次到螺山市讲依法行政的课，在吃饭的时候由司长陪着，旁边有一个同志就问起依法行政到底说的是什么意思。我还没说，那个司长就说连这个都不知道呀？治官治权就叫做依法行政(笑)。我听了高兴坏了。一个地方领导已经有这样的法律意识，很了不起了。如果这个法律意识能普遍树立起来，这是建设法制政府的第一步，我们有了比较好的基础。

　　此外我们还有一些制度也要跟上去，总理在报告当中提到《行政许可法》的实施这些，前一个阶段的《行政处罚法》怎么实施，他谈到了很多问题，有些制度也正在逐步跟上去。

　　主持人：刚才您也说了我们必须要有好的制度，包括从国家法律、行政法官来构建法制政府得有法可依。现在应老师能不能给我们介绍一下我们现在法律框架内哪些属于规范政府行为的一些法律规定？

　　应松年：我们实际上这个工作是从1989年就开始了，1989年我们制定了一个《行政诉讼法》，紧接着又制定了《国家赔偿法》，这两个法的性质是一样的，从监督的角度来推进政府的依法行政。就是说你要是做了一个不依法行政的事情，侵害了老百姓的权利，就告去，法院就接受了，法院接受了以后就审查你这个行为是不是合法，这就是要依法行政。所以，从这个角度来说，我们1990年开始实施《行政诉讼法》，其实《行政诉讼法》实施大概三年时间，那一次的政府工作报告里已经提出来要依法行政，这就看得出来政府领导人已经意识到我们一定要依照法律规定来办事，行政诉讼的作用还是很大的。

　　在这个以后，立法方面的事情就转到，要依法行政当然要有法律，法律除了各个部门、各个领域里边具体的法律，公安、民政都要有法来规范。它又涉及到一些共同性质的，我认为这些共同性质的行为，实际上也是各个领域里边的法律都必须遵循的，依法行政里边出若干性质的法律。我记得人大常委会研究的是《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政收费法》，四个法。在制定这四个法的基础上我们再制定一个最基本的《行政程序法》。发展到今天，我们《行政处罚法》已经有了，年纪大的人可以回想一下在《行政处罚法》之前我们的行政处罚是多么的混乱。有了《行政处罚法》之后基本上把行政处罚理顺了。这是各个部门都在努力做的事情。当然现在还有一些问题需要再处理，有一个过程。这个以后弄了一个《立法法》，再后面比较困难的就是《行政许可法》。《行政许可法》从这样一个角度规范政府，你要做许可行为的话要按照法律规定来，也可以这么说许可这件事情在这个之前在中国也是比较乱的。通过《行政许可法》以后目前有了很大的进步。

　　最近全国人大正在审议的《行政强制法》，后边我听说《行政收费法》是国务院正在起草，《行政程序法》也已经在提出来。从立法的角度来说，也可以说是在行政领域里边带有支架性质的，我们目标比较明确，而且都在动手做，我相信不会太远的时间里都能成功。

　　李力：我想补充一点，应老师刚才讲的是作为基本法律的这样几个比较主要的规范行政行为，包括监督它的一些法律。我们在法律体系当中有一个很大的部分，我们可以把它笼统地称作行政法，各种各样管理性质的法规，包括国家和地方的，这是很庞大的，是我们现在体系当中最庞大的一个体系。在这些法规包括法律当中，实际上现在也已经注意到了，它不仅仅是规定政府有什么权力，同时也规定你有什么义务，充分体现权责统一这样一种立法的原则，而且你的这种义务不能够轻易侵犯被你管理的这些老百姓的权利。同时，现在从法律文件的体系上，现在基本上我们打开这些法律文件都会发现，基本上它都有一个部分，所谓问责的那一部分。比如说你贪污、渎职或者是侵犯什么利益，就应该要依法追究什么法律责任，就是这一类的。当然现在这一部分还需要进一步地具体化完善，但毕竟它已经有了。在有了这样一些基本原则以后，我们在后面问责这一部分就会对应着前面给你规定的这些内容，会列举出来你在这个地方如果出什么问题，就要依法追究你的责任，应该给予行政处分的给予行政处分，应该追究你其它责任就追究你其它责任，甚至包括刑事责任，都有这样一些规定。

　　这一块也是我们目前追究行政责任的一个基础，这一块是很大的一块。

　　应松年：你有了权力如果没有责任就很危险。

　　主持人：是的。应老师，据我们了解原来曾经在03年在本届人大就提出要制定《行政程序法》，您刚才也把《行政程序法》作为支架性的法律，什么叫行政程序法，法律里边要规定什么？

　　应松年：法律里边现在分为实体和程序的，实体就是直接规定当事人的一些权力，规定了以后你还有一个怎么去实现这个权利的问题，就要有一定的程序。一般都规定行政机关有什么职权，像刚才李主任说的，不但有权力还有责任，职权、职责是一个事情的两面。你要行使你的职权时，比如说让公民承担什么义务或者是给公民一种什么权力，必然要经过一定的程序，没有程序的事情是不可能的，没有程序就没有实体，可以这样说，达不到这个目标。最简单，比如说我让你交税，怎么交法，得有一套程序。刚才我们说到处罚也是一样，你要处罚，就要走一定的程序。所以，程序的设计实际上就涉及到你能不能完成你的行政目标，也可以说程序是实体的保障，当然这是一个问题，还不够。现代程序的观念还不完全局限于这个，还可以再进一步说，比如说像广州现在搞的公开方面的条例，听说国务院也已经搞信息公开。信息公开是程序里边一个基本要求，因为涉及到老百姓的权利、义务，这个事情当然要公开。公开才能看出来这个事情做得对或者不对。

　　主持人：可以评价。

　　应松年：可以评价。

　　李力：可供监督和评价。

　　应松年：从这个意义上来说，这个事情做的如何，其实通过公开的程序老百姓知道了。有时候外国人叫做“程序公正”、“程序正当”、“程序正义”，其实某种程度上这样说，实体上能不能达到目标这个事情是次要的，就看你走的程序是不是公正、是不是正当、是不是符合要求。如果程序上正确，实体目标错不到哪里去，确实有这个感觉。而实体目标的错误经常是把程序搞乱了。

　　主持人：我们是不是就可以这样理解，行政程序法为了实现整个行政行为的程序正义，就规定这样。

　　应松年：既是达到实体目标的保障，同时又体现了一种程序的正义。外国人就说程序是一种看得见的正义。其实我也一直感觉，一个政府可能做的是一个好事，大家都堂而皇之去做，但是老百姓不知道，很可能要怀疑你做的到底是不是好事，其实你做了好事，如果公开，老百姓知道你做的事情很好，后面就不再去查你。程序正义，程序看得见的正义非常重要，要看得见当然要公开。

　　现在看为了使我们国家由于有的很多实体行政方面的规则都能够落实，我们需要有一套程序，现在行政处罚有一个程序，行政处罚已经规定，我们现在依法行政

实施纲要里边谈到的正当程序，就是你要对老百姓的权利义务造成损害、影响的话，你要进行正当程序。比如说一定要表明你的身份，要告知他你要做什么事，要说明理由，要听取意见，然后你听取完意见后才能做决定。而这个决定做出来，程序最后还有一条，老百姓有权要求复核，要重新查一遍。这就是行政处罚的程序。

　　现在行政许可也有程序，这两大程序都建立起来了。不过还有好多其它各个方面的行政行为，不可能一一都去用法律再具体规定。所以，我们可以做一个共同性质的。

　　主持人：一个基本的程序法。

　　应松年：这些最基本的程序做到了，基本上就可以说你的程序是就是正当的。

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