南风窗两会特稿：2007经济政策与民意全面对接

　　叶檀

　　温家宝总理在此次“两会”所作的《政府工作报告》中，再次强化了本届政府“以民生为本”的执政基调，由于2007年是本届政府任期最后一年，因此，也展示了本届政府在最后一年的施政纲领。

　　与以往相比，此次《政府工作报告》以前所未有的大篇幅直接回应了民众最关切的问题。诸如社会保障、住房、教育、医疗、环境、政府职能等，报告都一一加以回应，且有具体的举措在列，成为此次报告的最大亮点。

　　从经济角度解读此次报告的核心内容，不难看出

　　经济政策保持连续性，不会发生根本性的重大调整

　　本届政府执政满4年，从执政以来，经济处于同一个上升周期，为了治疗由经济过热造成的结构失衡顽疾，政府从2004年以来开始逐步进行宏观调控，力度逐渐加大，2006年的力度更是前所未有。可以认为，政府根据这一发展周期制订的各项主要执政措施与调控政策均已付之于行动，现在的关键问题是要落实到位，进而根据经济社会的发展情况进行微调。

　　这一点从2007年国民经济和社会发展的主要目标就可以看得出来，报告指出，“在优化结构、提高效益和降低消耗、保护环境的基础上，国内生产总值增长8%左右；城镇新增就业人数不低于900万人，城镇登记失业率控制在4.6%以内；物价总水平基本稳定，居民消费价格总水平涨幅在3%以内；国际收支不平衡状况得到改善”，这与前两年的主要目标基本趋同，包括在重要的国内生产总值与新增就业人口上、城镇登记失业率的控制百分比上，数据完全一致。这说明，在最核心的发展指标上，政府的目标并未发生变化。

　　以GDP为例，虽然前4年的经济发展速度都远远超过了《政府工作报告》的预定目标，2003年和2004年预期目标是7%左右，实际增长10%和10.1%；2005年和2006年预期目标都是8%左右，实际增长10.4%和10.7%。但今年政府仍将预期增速维持在8%，可见，经过多年发展与长期论证，8%已经成为政府眼中维持经济稳定增长，进而解决结构性失衡问题腾出治疗空间的最佳指标。温家宝总理对此进行“着重说明”，他强调“中央定出的8%只是一个预期性、指导性的目标，各地应将工作重点放在优化结构，节能减耗和减少污染等方面，防止片面追求和盲目攀比增长速度”，这句话进一步点明，政府制订这一指标的根据是期望值，而不是这几年的经济发展态势。

　　从政府减少财政赤字和长期建设国债规模来看，虽然减少的幅度并不大，但同样传递出政府将维持稳健的财政政策的信号。

　　同时，作为实现今年经济和社会发展的目标和任务，《政府工作报告》提出五个政策原则，首当其冲的就是稳定、完善和落实政策。报告专门指明了三个概念的确切含义：“稳定，就是保持宏观经济政策的连续性和稳定性，继续实施稳健的财政政策和货币政策；完善，就是根据经济运行新情况及时完善政策措施，有针对性地解决突出矛盾和问题；落实，就是认真落实中央的各项政策措施，增强执行力，真正把各项决策部署落到实处。”这三个词可以为今年政府施政纲领定下基调，除非发生特殊变故，稳定为先的政策不会发生改变。

　　在本届政府任期的最后一年，作为经济长周期中的一个过渡年份，指望今年出台石破天惊的新政策是不现实的，也是违背常理与科学的，不仅无助于形成各界的稳定预期，反而会令各经济主体无所适从。

　　当然，这并不意味着所有政策会一成不变，随着社会经济形势的变化，相关法律法规与行政规章的具体配套细则还将陆续出台，报告同样强调加强监管必不可少，从这两年的经验来看，有时细则的出台将极大地改变政策的功能，仍将引起社会各界的强烈反应。

　　在众所瞩目的房地产领域，报告强调要持续健康发展，落实宏观调控应是题中应有之义。同时，人们不难发现一些新的更符合市场规律的提法，对于政府的住房保障职能与市场的功能作了界定，指出“正确运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平”，重行政轻市场的偏颇由此得以修正。但如何保证普通商品房的结构性缺失仍然语焉未详，由于《政府工作报告》是施政大纳，对每个领域只能提纲挈领，在实际运作中，调整与修正案或将陆续出台。

　　财政收入增加，“民生红包”与“经济财政”两手抓

　　温家宝总理提出，2006年全国财政收入达到了3.9万亿，比2005年增加了7694亿元，这一数字，比当年预算超收了2573亿元(实际税收多出预算部分)，《政府工作报告》解释原因是“实际经济增长高于预期目标，加上一些政策性增收因素”。

　　收入增多必定会增加相当的支出项目，钱多了之后怎么花？这直接牵涉政府对自身的功能定位，是集纳税人之财提供更多更好的公共建设与公共服务，还是沿袭以往的经济财政老路，从报告的资金使用情况来看，民生被高调提到前台。

　　按照财政体制规定，中央的财政超收收入一部分用于对地方财政的返还和一般性转移支付，大约10%左右用于对地方的税收返还和一般转移支付，其他则主要用于解决民生问题。

　　财政部3月5日接受记者采访提供了具体的使用安排：2753亿元超收收入500亿元新建中央预算稳定调节基金，增加教育支出16亿元，增加社会保障支出241亿元，增加100亿元用于新农村建设，增加135亿元用于公路建设、购置储备油和大中型水库移民后期扶持，预留2007年调整工资及相关支出130亿元等。财政部的安排总计1022亿元，不到超收收入的半数。

　　在超收收入的安排中，一部分用于政府建立保障制度的公共职能，是弥补历史欠账，比如增加社会保障支出、增加教育支出、增加低保人数等，还有一部分是用于公共建设，比如建立石油战略储备库、修建公路等，而另一部分则是政府行政开支，比如公务员工资调整等。多数报道将数者混为一谈，尤其是保障支出与公共建设开支，一概定性为“民生红包”。

　　报告的财政安排思路清楚表明，旨在平抑城乡、地区之间的经济与生活水准严重失衡，因此才有“三个高于”之说，即“用于直接改善农村生产生活条件的投入高于上年，用于基础教育和公共卫生等社会事业的投入高于上年，用于西部大开发的投入高于上年”。其中当然包含了民生、基础建设投入等方方面面的支出。

　　有一点可以肯定，财政收入增加直接催生了政府派送“民生红包”的底气。根据计算，报告为群众送上了4778亿的“大红包”，发展教育投入至少达2630亿，社保方面支出2019亿，卫生事业方面安排了129亿，其中三农资金更是增加到前所未有的520亿。正因为有如此巨大的投入，2006年在全国范围内取消了农业税和农业特产税，终结了延续2600多年农民种田交税的历史，这意味着中国的经济体制与财政收入来源发生了数千年未有的变化：虽然按照户籍来说中国农民仍占大多数人口，但从经济上来说，中国终于摆脱了农业社会的窠臼，现在的问题已经主要不是让农民致富，而是如何让农民转变身份，成为工业社会与现代科技社会的积极要素。从2004年《政府工作报告》提出5年内取消农业税的目标，到2006年完成，意味着中国工业经济增长铁一般的现实。

　　财政收入除了用于政府运转、公共福利等用途之外，不能忽视的一点是政府的经济建设职能将在一定程度上被保留，这符合“稳定”二字的要义。先不说政府投资的工程有延续性，而经历多年积极财政刺激的经济发展模式已经形成了严重的路径依赖，政府的投资仍然在成为拉动西北、东北等地区的主要手段。如果加上央企的投资，数额将极为庞大。

　　从报告提供的数字上来看，积极财政政策确实在逐步退潮：今年中央财政赤字拟安排2450亿元，比去年减少500亿元；拟安排长期建设国债500亿元，比去年减少100亿元；拟安排中央预算内经常性建设投资804亿元，比去年增加250亿元。但值得注意的是，长期建设国债减少不多，而政府财政收入增加极快，导致预算内经常性建设投资逐步替代了长期建设国债，数量不降反升，可见投资并未减少。随着中央财政支配能力的加强，在派送民生红利的同时，也会附带难以避免的“经济财政”，按照陈志武等人的研究，中央财政的支配能力越强，则经济财政的影响就越大。

　　经济政策如何与民意对接

　　首先，从报告来看，我国经济增长迅速而通货膨胀率极低，经济处于十分健康的发展态势，这固然是部分事实，但不是全部事实。同样根据报告，我国的经济失衡的情况十分严重，经济过热隐忧难消。

　　在总结2006年存在的四点不足时，第一条就是“经济结构矛盾突出”，这既表现在国内，“一二三产业比例不合理，城乡之间、地区之间发展不平衡，投资消费关系不协调”；也表现在国际贸易，“外贸顺差较大，国际收支不平衡矛盾加剧”。

　　而第二条“经济增长方式粗放。突出表现在能源消耗高、环境污染重”，也是经济结构失衡导致的恶果。报告坦陈2006年“全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标”。政府以牺牲经济增速为代价寻求经济结构的平衡，既说明了政府的目光长远，何尝不说明失衡顽疾难治。在这样的情况下，以严厉的标准制约相关企业成为必然，在对宏观产业的调整过程中，标准的制订者是以环保还是以企业规模作为考核指标，成为多数私营业主的生死线。

　　其次，我国财政收入连年快速增长，而城乡居民收入增长相对滞后。2006年，全国税收收入增长达到37636亿元，比上年增长21.9%，增收6770亿元，超税收入2573亿元。同期，中国城乡居民收入同比增长只有10.4%和7.4%。无论是增加税种，还是征税手段改进，税收收入的大幅增长无疑说明了税收负担的加重，此时，如何在财政收入与居民收入之间保持平衡就变得至关重要。税收是否有助于消费、有助于企业生长则成为拉动内需与发展市场的关键因素之一。另一个关键是政府福利财政与经济财政是否能够做到廉洁、高效。这是社会普遍关注的焦点问题，一旦解决不好，则民生保障的低谷正待弥平，新的失衡与不满之壑已经生成。

　　第三，政府的积极财政逐步退潮，新的国有垄断企业迅速形成。报告指出，国有经济布局调整、国有企业股份制改革和国有资产监管取得新进展，具体而言，国有经济的市场化正在旅途，这些企业在此过程中占用绝大多数社会资源、挤压民企的生存空间已是事实，这一情况得不到扭转，将影响就业这个最大的大局，又一个失衡难题摆在政府面前。

　　2007年度《政府工作报告》以务实、坦诚的态度，尽最大可能与民意对接，在三农、低保等方面也做出了世所瞩目的成绩。但民意应该是丰富的、多层次的，既有西北老汉的民意，也有大城市商人的民意，通过一个适当的方式协调民意，并最终通过博弈展现于政府的施政纲领，则政府的经济政策能得到公平与效率双重之效。