利益共同体的生意经

　　“利益共同体”的“生意经”

　　“谁愿意把钱双手送上？还不是为了能顺利批到项目，多一点容积率。”这是一位房地产开发商的话。作为房地产开发项目的经营者，昆明房地产商对规划局有着更深的了解，他们知道，规划部门手上掌握着行政审批、处罚权，而规划部门的这些权力，绝大部分就掌握在“一把手”的手中。

　　据房地产业界人士透露说，容积率、建筑密度和绿化率，这是三个决定房地产项目赢利与否、赢利多少的指标。容积率高一点点，规划红线退一点点，一般人根本觉察不出来，但对房地产商来说却可能是数千万元的利润。而且，由于昆明正处于城市化的高速发展阶段，原本只对老城区的建筑有硬性指标约束，而对新城区的建筑规划往往只是简单分为若干功能区。许多城市新城区的项目开发均以大中型项目为主，单个楼盘动辄超过10万平方米，一些大的楼盘规划面积甚至达到数百万平方米。在这样的情形下，楼盘容积率只要提高零点几个百分点，就能够带来巨额利益。

　　记者了解得知，2006年1月，昆明市正式发布的城市规划标准规定，二环以内新建住宅容积率不能超过3.5，二环以外不得超过3。但据业内人士透露，实际上二环内不超过这个上限的楼盘极少。有关部门调查确认的事实是，涉嫌胡星案、违规开发的楼盘“金碧阳光”，不仅强行改变原来规划的“城市绿地”用途，规划公示上标明的容积率更是高达4.2。而据计算，规划部门制定的房屋容积率从3.5提高到4.2，开发商利润就可以增加70%。

　　“行贿者正是看中这些局长们手中的权力可以带来效益，才给这些官员行贿的，而受贿者也是看中自己的权力可以变现，才乐于冒着风险收受贿赂。”一位资深法律人士认为，在开发商和规划官员之间，客观上存在一种“共生”的寻租现象。开发商一方面是规划官员的“政绩推动者”，同时又很容易把规划官员拉下马，成为诱导官员腐败的“麻烦制造者”。从经济层面上分析，双方在“攻关”和“寻租”上一拍即合，容易结成“利益集团”。

　　权力腐败表现在上层，而祸害在基层。据一位开发商透露，他们为行贿花出去的钱，并不会自己承担，送出去的钱可以通过支出招待费、管理费消化一小部分，再就是摊到建筑安装上，因这一环节税费低。当然，最后都要转嫁给购房者。以认定的李德昭受贿的337万元为例，如果要摊到1000套房子上，每户要承担3370元；如果是500套房子，每户要承担6740元。

　　大肆寻租 折射制度软肋

　　据有关机关透露，曾华案件中，受贿后的曾华为开发商提供的服务“细致入微”：确保审批项目顺利过关，减免土地出让金，为国有房地产企业核减亏损，为开发商协调各种关系，以审批代替土地招投标等等，权力所及，无所不包。而这个涉及众多部门的“协调过程”，直到曾华“落马”，才清晰起来，也正是曾华的“落马”，才将昆明市规划局“一把手”“前腐后继”的畸形现象暴露了出来。

　　“在各地纷纷提出经营城市的理念和策略背景下，城建规划腐败的迅速滋生和蔓延成为当前一种令人深思的现象。” 云南大学一位不愿透露姓名的法律专家说，三任规划局局长“前腐后继”的背后，一直有一只看不见的“黑手”在与现行游戏规则做利益博弈，权力寻租在城建规划领域屡屡成功扮演“狼吃羊”的事实，说明对城建规划部门的监督机制尚存在较大缺陷。

　　该专家认为，缺陷首先表现在制度设计上缺乏明确的“警戒线”界定和惩处措施的规定。在履行《规划法》的职责要求中，尽管有不能擅自更改规划的规定，但并未对“若更改规划应经过哪些程序”作出具体而严格的界定，更未对“一旦违反规定将受到何种惩处”作出明确规定。

　　而且，透视规划部门的监督操作流程，也可以较明显地看出监督机制的不完备。在规划局内部，审批项目的局办公会和局技术审查委员会是规划局的两个核心，但“审核规划与项目的审批严重脱节”、“规划调整随意性大”等现象在城建规划部门并不少见，有的项目常常由主管负责人说了算。

　　三任规划局局长“前腐后继”的畸形现象表明，长期以来建筑规划领域商业贿赂犯罪没有得到切实有效打击，根子还在“权力”上面。建筑领域商业贿赂虽然发生在经营者的交易活动中，但与国家机关某些工作人员滥用职权、以权谋私有密切关系。一方面，不少大小官员本身就利用权力参与企事业单位的经营活动，谋取非法利益，索贿受贿，为其他“职位寻租”者树立了“榜样”；另一方面，一些本应管治商业贿赂的部门，对“职位寻租”睁一只眼闭一只眼。

　　“应该尽快采取措施，实行职权分解，把权力过于集中的部门分成几个部门，共同行使职权，互相监督，或把集中于某一级机关的权力分解给几级机关行使，相互独立，相互牵制，从而防止因权力过于集中而产生的腐败。监督无力，靠权力掌控者自身出淤泥而不染，根本不现实。”该法律专家说。

　　规划腐败催生城市乱象

　　近年来，在昆明市很多住宅小区，关于小区绿化“缩水”，原本规划为休闲场所的地点最终变成楼盘导致的住户同开发商之间的纠纷和官司时有发生，尽管细微的规划更改不一定会被住户察觉，但层出不穷的规划官司的背后，却一次次反映出规划腐败背后的“城市乱象”。

　　“擅自变更规划审批内容，超越面积加层，越线移位，挤占道路红线等等是我们常见的规划腐败。”业内人士认为，这些看似细微的规划变更，一旦汇聚起来，将会产生“裂变”效应，从这种角度来看，规划腐败导致“城市乱象”完全具有“ 因果关系”，至少可以说，正是规划腐败催生了一个个畸形发展的“城市怪胎”。

　　昆明理工大学一位教授在接受记者采访时认为，概括起来，目前暴露出来的规划腐败主要表现在以下两个方面：有些开发商走上层路线越过审批程序，不经审批进行先斩后奏式的蛮横开发；少数开发商则游走在规划部门与审批部门之间，发扬 “钉子精神”，用金钱或美色做诱饵，达到修改规划甚或推翻既有规划，实现自我利益的目的。

　　由于背后经济利益的作怪，原本捏在城市规划建设部门手上的如椽之笔，在某些地区变成了开发商手里的橡皮泥。在这种“权”和“钱”的交易之中，开发商手中金钱砸倒的不仅仅是规划建设部门的官员，还有那些因规划腐败而“制造的怪诞建筑”。我们现在缺少的就是对城建规划的有效监督，得不到监督的城市规划成了腐败的温床。规划腐败浪费的不只是纳税人的血汗钱，还有由规划腐败“孵”出的畸形城市。“计划不如变化快，变化成就丑八怪”。这种感叹和质疑，值得我们反思。

　　市民期盼“阳光规划”

　　早在2005年年初，昆明市便提出了“规划立市”，试图通过完成市政建设重大专项规划、数字化入库等八项具体举措，提高城市规划的前瞻性和科学性。当时昆明市还提出“阳光规划”的概念，明确了城市规划必须是以大多数市民的公共利益作为出发点，任何与之冲突的规划都应让位于公共利益。

　　曾华受贿案暴露后，“阳光规划”似乎显得尴尬。“如果说制裁是令人快意的，那么制裁之前监督的缺位，则是令人郁闷的。”面对曾华被绳之以法的现状，云南大学一位法律专家不无感慨地说。“阳光规划”说起来容易，但现实的情况是，在“阳光”的背后，腐败的手却随处可见。

　　“要有效斩断‘权与利’勾结的罪恶之手，关键在于全面推行有监督机制的阳光规划。”该法律专家说，之所以这么说，是因为我们并不缺少制度，缺少的是有效的监督。该专家还认为，规划腐败的根源在于规划是“封闭循环”的、“自产自销”的公共事务，缺乏来自公众的有效监督。

　　该法律专家还指出：“欧洲一些具有悠久规划历史的国家，任何规划出台前都会有法定的公示日期，而民众一旦对规划有质疑，可以通过法定的形式提出，并且可以通过法定程序推翻和否定政府的规划方案。这些国家的经验确实可以借鉴，在规划上尽量满足公众的知情权，规划前公示，规划中征求意见，建设中请民众代表监督，建成后请民众评估评分等等措施，有时比一些看似严密的制度都有效。”

　　“这片绿地会不会再次变为建筑？”2007年3月26日上午，一位昆明市民围在昆明市规划局展览馆的规划图前喃喃自语。但愿市民的担心不会变成现实，而市民们真正期待的“阳光规划”早日实现。（记者 储皖中）