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我国反腐败工作的历史经验总结http://www.sina.com.cn 2007年05月29日08:21 正义网－检察日报
3我国反腐败工作的历史经验总结 中共中央2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对我国反腐倡廉工作的基本经验作了六个方面的总结。除此之外，我们认为还有如下几个方面的经验总结： 第一，党有强烈的危机意识，以及对腐败挑战的应战能力。腐败是一种严峻的政治挑战。我们党在这场错综复杂的斗争中，及时地认识到了危机。党的十六大报告提出，“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”，这说明党有强烈的危机意识。面对挑战，党也表现出了强大的应战能力，突出表现为其有自我净化的能力，能够坚定地反对党和国家内部的腐败现象和不正之风；也有很强的制度创新能力，通过制度创新铲除腐败滋生的土壤。 第二，党有强烈的反腐败意愿，并作出了公开的政治承诺。国际经验表明，执政党和领导人的政治决心和公开承诺往往是决定一个国家反腐败斗争能否成功的最重要因素之一。每次召开党代会的时候，我们党都要提出反腐败方面的工作目标，作出公开承诺，这是将我国的反腐败斗争不断推向前进的重要动力。 我们自己的经验也表明，党中央领导人带头履行承诺，让人民来监督，这会极大地提高监督的有效性。胡锦涛同志在当选新一届国家主席后提出，“我和新一届国家机构工作人员诚心诚意地接受各位代表和全国各族人民的监督”。2004年2月，中央颁布的《中国共产党党内监督条例》(试行)将这种监督制度化。它首次规定，中央委员对中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。胡锦涛同志还对中央政治局和中央政治局常委会工作规则，以及中央领导同志在党风廉政建设方面做到以身作则提出了许多具体的要求。这开了一个很好的先例，中央政治局委员、中央政治局常委必须要受到监督。此外，新一届国务院通过的《国务院工作规则》(9章54条)也对国务院的工作程序和国务院领导同志的工作作风作出了明确规定，这是对人民的公开承诺，表达了中央惩治腐败和不正之风的坚定决心。 第三，党在不断探索中国特色的廉政建设模式。通过20多年的摸索，我们党基本形成了一套具有明确指导思想、初步完善的领导体制、工作机制和规章制度的廉政制度体系，不断推进工作的制度化、规范化、程序化、科学化和专业化，走出了一条与中国国情相适应的、中国特色的反腐败之路。这不仅是对过去20多年我国反腐败工作的经验总结，对于其他发展中国家和转轨国家的反腐败斗争也具有一定借鉴作用。 4腐败的政治经济学分析 为什么腐败问题如此严重？它的社会背景是什么？执政党面临挑战的深层背景是什么？ 中国不仅出现了持续20多年的高速经济增长，而且也引起广泛而迅速的结构变化和社会变化，正在经历四个相互关联、相互影响的转型过程：一是经济体制转型，即从指令性计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是社会转型，即从以农业为基础的传统农村经济社会向以工业和服务业为主导的现代城市社会逐步转变，同时还正在向以知识为基础的知识社会加速转变；三是政治体制转型，即从传统中央集权政治体制向社会主义民主政治体制转变；四是开放转型，即从封闭、半封闭经济社会向建立开放经济和全面开放社会转变。四大转型要求也推动着政府转型，即政府职权范围、行为方式、工作重点的转型，即从“缺位”到“到位”，从“越位”到“归位”，从发展型政府到监管型政府，从经济增长型政府到公共服务型政府。 四大转型的核心是党的转型和政府的转型，这是确保中国成功地实现“社会转型”、“市场转型”和“政府转型”的关键。从共产党内部发展模式看，共产党需要“自我改革、自我创新、自我转型、自我建设”；从共产党面对外部挑战看，需要“锐意进取、不断创新、主动转型、从严建设”。在市场经济转轨过程中重新界定政府的作用和干预内容。现在的问题是政治转型滞后于其他转型，因此加速政府转型是解决腐败问题的根本措施，建设监管型政府、公共服务型政府、能够使社会有效监督的政府、有限的政府、负责任的政府、与民为善的政府。提高党的执政能力的核心是加强党的制度建设。 由于共产党领导国家，国家掌握和控制大量国家财富和国家资源，各级党政干部掌握和拥有各种行政权力，为此就会出现两种可能性：一种是国家或党政干部可能是“服务之手”，利用这些资源和权力为社会大众提供公共服务，服务人民；另一种是国家或党政干部可能沦为“掠夺之手”，利用这些资源和权力为自己或集体谋取私利，走向人民的对立面。在信息不对称和权力不对称情况下(既缺乏对公共信息的披露和透明度，又缺乏对公共权力的制衡和监督)，后一种可能性更大，而前一种可能性更小。这就可以理解为什么1956年毛泽东会担忧党内形成一个脱离人民群众的“贵族阶层”。毛泽东的做法是不断地发动政治运动和阶级斗争来周期性地整肃党内和政府内的“当权派”，不断地公开揭露共产党内部的“阴暗面”，直至1966年都没有解决“掠夺之手”的问题，从而决定亲自发动和领导“文化大革命”。显然，晚年的毛泽东失败了。而今日我们所看到的“掠夺之手”的阴暗面远超过当年毛泽东所看到的“阴暗面”。 国家财富迅速扩大，使“掠夺之手”的掠夺性的机会空前扩大。从国际比较来看，中国是世界上公共财政增长最快的国家，在“十五”时期财政收入年平均增长率为18.7%这还不包括预算外收入、社会保障基金收入和非制度收入，财政支出年平均增长率16.2%，也不包括预算外支出和非制度支出；中国是世界上政府行政开支增长最快的国家，在“十五”时期年平均增长率为21.7%；中国是世界上中央政府对地方转移支付增长最快的国家，2000年至2004年平均增长率21.6%；中国也是世界上公共投资增长最快也是规模最大的国家之一，“十五”时期中央项目投资29.5万亿元，相当于3.6万亿美元，是“九五”时期的2.1倍，占同期GDP比重的4.9%，这还不包括地方政府的公共投资。如果计入国有金融机构掌握和控制的信贷资金，大中型国有企业的国有资产，各级地方政府掌握和控制的国有土地等，那么中国国家财富的规模是世界最大的国家之一。 腐败的结构性根源是什么？我们认为这集中体现为两个不对称性：一是权力不对称性，指的是公共权力和制约、监督公共权力的力量的不对称性；二是信息不对称性，指的是由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握的信息的不对称性。权力不对称、信息不对称最大化的结果必然是导致腐败(如图3所示)。因此，反腐败机构的工作可以总结归纳为要解决这两个不对称性问题。反腐败工作的本质是降低社会交易成本和国家治理成本。 中国政治国情条件下两个不对称有什么自身的特性？权力不对称性和信息不对称性在各国都普遍存在，但是在我国五级半政府的政治国情下，这两个不对称性问题更加突显。中国内地有31个省份，333个地级市或者地区，2800多个县或县级市或者市辖区，还有4万多个乡镇，加上5个计划单列市，这就有五级半政府！世界大国都是三级政府，只有中国是五级政府。这就使得所有信息都传递到中央也不大可能，而中央的政策到了各级地方，也会因地方利益而打折扣。同时，中央还遇到了如何监督各级政府的问题，越是基层，越是难以监督，同时政府与公民的权力不对称性越明显，监督比较难，对违纪违法惩治也很难。解决第一个不对称性问题需要“透明革命”，即涉及公共信息必须全部披露；解决第二个不对称性问题需要“监督革命”，即涉及公共权力必须受到各种制衡(水平制衡和纵向制衡)和监督。所以，中国要成功地崛起，要解决自己的崛起问题，挑战不是来自外部，而是更多来自内部，主要是来自党和国家内部的官僚主义、低效率和腐败的挑战，从“劣治”走向“良治”。这就是我多年研究中国国情一个最主要的体会，只有经济学是不够的，还需要政治经济学的办法。 当前我国仍然处于腐败易发期和多发期，与腐败作斗争是一个复杂的博弈过程。反腐败的根本措施是制度建设，核心是要解决两个不对称性问题。要解决权力不对称性问题，就要进一步完善我国的权力监督体制和机制，规范权力运行的制度环境，加强体制内的监督力量，充分利用信息技术工具建立有效的监督手段，同时加大外部监督的力度，鼓励人民群众和新闻媒体对地方政府、政府部门以及各级领导干部的监督。提高公共部门的透明度是解决信息不对称问题的关键。 5廉政建设的目标是建立中国特色国家廉政体系 反腐败本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程。医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多么严重，建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性，这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”的行为。 从根本上说，反腐败的根本目的是实现国家职能的转变，由“劣治”转为“良治”。腐败是“劣治”的重要标志，任意滥用公共权力，扭曲分配公共支出，浪费使用公共资源，损害和减少公共福利；廉政是“良治”的重要标志，合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利。反腐败努力，并不只是意味着抑制腐败，它只是达到建立起一个更有效、公平、高效的政府的更大的目标的工具性的东西。反腐败根本的重点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。 因此我们认为，中国廉政建设的目标是建立与我国国情相适应的、中国特色的国家廉政体系。严格意义上说，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。然而在这些国家中，显然中国的国家廉政体系是一种独特的模式，其最大的不同在于中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。经过50多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。事实证明，尽管中国的国家廉政体系还存在一些不足和完善的空间，但是总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的，在未来相当长一段时期内仍将继续保持。中国走的是一条与中国国情相适应的，有中国特色的廉政建设之路。中国的国家廉政体系也将作为一种独特的模式，供其他国家相互学习和借鉴。 过去，我国在廉政外宣工作中往往有意识地弱化或是回避党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用，但这并不能消除外国政客、专家和媒体长期持有的偏见。相反，我们认为，我国党和政府应该旗帜鲜明地提出要“建立中国特色的廉政和反腐败模式”，明确党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用。这是与我国建设有中国特色的社会主义的目标是相一致的，与我国长期以来坚持的基本制度也是吻合的。我国的反腐败体制和机制虽然与西方所谓的民主国家，甚至与任何其他国家都不相同，但它却是符合中国国情的，能够有效地解决中国当前面临的腐败问题。 尽管如此，我们还是应该看到，当前我国的国家廉政体系中还存在许多不足和亟待完善的地方。我们刚完成了一项旨在应用透明国际的国家廉政体系框架对我国的廉政制度建设进行评估的项目。该研究充分肯定了建国以来我国在建立中国特色国家廉政体系方面所作出的努力和成绩，但也指出了许多问题，这包括部分国家廉政体系“支柱”没有充分发挥其职能和作用，存在角色缺位和不到位的情况，以及公共部门的公开性和透明度，难以形成全方位、多渠道的监督网络等。
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