告别“收费政府”还有多远

　　本刊记者 尹鸿伟

　　“愈演愈烈的收费问题虽经多次清理，但成效甚微。”西南财经大学教授朱明熙说，“由此可见，这将是一场艰难的政府改革。就目前的情况而言，由于利益关系阻力很大。”目前，行政部门越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支和只收费不服务等现象在中国普遍存在。

　　收费过多、过乱，加重了群众和企业的经济负担，抑制了社会创业，可谓“收费猛于虎也”。中共中央党校研究室副主任周天勇甚至认为，目前工商、质监、城管、交通行政和卫生防疫等行政部门的绝大多数收费都不合理，把个体户、私营企业、微型企业和中小企业都“收垮了”。

　　有

人大代表调查发现，北京一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，仍然多达200多项。仅个体工商管理费一项，全国各级工商行政管理机关的年收入就超过200亿元。实际上，早在1998年国家工商行政管理总局就明令废止了《关于个体工商户管理费收支的暂行规定》。

　　全国工商联的有关调查也发现，繁重的政府收费已使得中国个体私营企业的成本不断提高。政府征收的各项税费和基金多达375种，这还不包括各种摊派、赞助、协会收费、有偿宣传费、部门下达的报刊杂志费和非生产性招待费。

　　影视、歌唱等各类演员、文物鉴定师和社会文化工作者等30余个职业被列入文化行业“特有职业”之后，交费培训、交费考试、交费发证和交费检验等一系列“以收费为中心”的情形随即如洪峰瞬间涌起。

　　2007年5月，国家发展和改革委员会价格司司长曹长庆指出，中国目前还没有专门的收费管理法律，有关收费的各种规定，散见于各专项法律法规中，行政审批仍是设立收费项目的主要途径，要加快制定《行政收费法》，明确允许设立收费项目的条件，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立，行政审批容易受到各方面的干扰”。

　　因此，当人们得知国务院办公厅于5月初向其各部委、各直属机构发出通知，要求对现有行政审批项目进行集中清理，并于7月15日前完成的消息，不禁对中国能否尽快告别“收费政府”的形象再次给予充分的关注。

　　收费规模到底多大？

　　“中国各种收费规模依然偏大、行为不规范。依法设定收费项目，可以使每项收费都有明确的依据。”周天勇说，“如果法律制定得好，并且能得到切实执行，这项法律及相关措施将对中国所有的行政和事业部门产生重大影响。”

　　根据国家发改委公布的最新数字，2005年中国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元，全社会需要付出6000亿元以上。但事实上收费总额远不止这个数目，西南财经大学教授朱明熙认为应该在1万亿元以上，“而且更为可怕的是目前谁也说不清楚到底是多少”。

　　周天勇举例说，“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外”。2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。

　　朱明熙说：“无论合法或不合法，这些钱都是政府的行政及事业单位的创收所得，由于相当部分根本不进入国家预算进行公共分配，绝大部分变成了收费部门的‘小金库’任意发放和挥霍。”

　　“谁收费，谁受益”的制度设置已经成为行政部门收费胃口越来越大的动力源，罚没收入在一些地方更成为左右财政收入增长的重要因素。云南省财政厅的一名研究人士形象地称“有条件收费肯定收，没有条件也要千方百计创造条件收，没有哪个部门愿意落后”。

　　尽管从20世纪末起中国政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费，但是情况总是此消彼长，老项目消失了，新的项目又出现了，群众总是感觉自己到处在交费。

　　周天勇说：“被取消的一般都是很难再收到钱的项目，能收到的肯定不会取消，而有新的收费源有关部门肯定不会放过，总是能够迅速立出名目来收。政府各部门和行政性事业单位的收费，可以用想方设法、千方百计、巧立名目、疯狂收费来形容。”

　　目前，中国有关行政收费的法律文件效力比较低，行政部门自己的立法权力过大，人大对此基本上没有约束，所以各部门设立收费项目随意性大。周天勇表示，行政收费的法律文件主要是行政规章或地方规章，收费项目、标准则由省级政府各职能部门通过制定红头文件的形式加以确定，“政府部门总是从各自利益出发，自己给自己创设收费权，滥设收费项目和标准”。

　　朱明熙认为，行政收费并不是简单的收费问题，实际上是一个政府作用与责任的体现，即政府是以“服务”还是“收费”为重。他说：“感觉现在的各个行政部门已经把热情放在了收费上，他们已经将收费而不是服务当作了自己的基本职能，即‘管理就是收费’。”

　　事实上，行政部门能够有收费的“机会”，除了有“管理之名外”，更由于有“审批权力之实”。相对于其他管理手段，行政审批和许可能够直接、显著地体现部门权力，而现在这些手段很容易异化成为“以收费为根本目的的行政审批和许可”。于是有学者担心：取消了行政审批项目，不仅会影响行政部门和单位福利，还会影响事业单位的生存，如果缺乏相应的经费配套措施，将形成新的麻烦。

　　目前，中国由财政供养的公务员和准公务员性质的人员实际上超过7000万人，其中党政机关的公务员人数是600多万，但除公务员外，党政机关和社会团体中尚有400万事业编制或者准工人编制的公务员，他们的工资也是由国家财政发放，因此中国党政社团机关工作人员的总数应为1000多万。还有3000万事业单位人员，没有进入社会保障的公务员退休人员1000万左右，另外，县乡还有1200多万非编制干部。相当多的人，其经费来源是行政和行政事业性的收费和罚款。养人需要收费和罚款，收费罚款导致养更多的人，于是收费和罚款也成为导致中国机构和人员快速膨胀的最重要和最基础的根源。

　　自我授权的出现

　　一般来说，行政收费是政府在征税之外参与国民收入分配的一种形式，也可称为政府收费或者行政征费，中国立法称行政性及事业性收费。中华人民共和国成立初期，这项收费还沿用民国时期的“规费”名称，其意思是“国家机关为了保护居民、法人和组织的利益，为其提供某种特定劳务或履行专政职能而收取的工本费和手续费”。

　　朱明熙说：“这是一项经常性收入，但收费数额不多，因为它不能以赢利为目的，不允许超过成本，因为按照一些国际组织的说法超过就是税收了。”《云南省志·财政志》对“规费”历史有着专门的记载和叙述，其中特别指出“规费收入扣除成本费后，余额上缴财政”。

　　“情况发生改变是在中国进行改革开放之后，”朱明熙说，“这个时期财政收入占全国GDP的比例从1978年的31.2%下降为1995年的10.7%，由于政府担负的职责较多，但钱又不够用，于是考虑设机构、进人员，但是只给政策不给钱，或者不给足钱，让各部门收费创收，弥补财政拨款的不足，当时甚至允许军队经商创收。由于缺乏有效的监督管理，各部门‘乱收费’的潘多拉盒子由此被打开了。”

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