周天勇：几乎没有一个政府部门不收费

　　于是，从最初的“人民城市人民建”，到后来的教育集资、公路集资、农田建设集资、治安罚款和交通罚款等等，不一而足。各种各样乱收费、乱摊派和巧立名目收费的情况大肆出现了，甚至包括教育(学校)、卫生(医院)这样本应该尽量享受财政拨款的社会公共服务部门也大肆收费。因为国家财政忙于养人吃饭，忙于投资项目，使得教育、卫生、科技、社会保障、城市管理、环境治理、公、检、法、司等社会管理的经费得不到应有的保证。

　　在一段时期里，各级政府和

财政部门明显感觉到压力减轻，于是把收费当成了一味“灵丹妙药”，更是放开了这方面的限制，而各种部门在不断的尝试和相互的攀比中将此行为愈演愈烈。而且在潜规则方面，财政对这些收费单位实际上实行“下达任务、超收奖励、罚款分成”的体制，更加刺激了这些机构疯狂收费和罚款的行为。于是在群众不断埋怨“收费过多过重的同时”，各种行政、事业部门及其工作人员也在说“财政不给钱，不收费我们怎么生存、怎么发展？”改革开放前后，中国的政府部门还创造了一个令人担忧的数字：之前行政经费仅占财政总收入的4.7%，之后已经占20%。地县一级，收费和罚款已经占财政的50%～60%了，个别县，收费和罚款额已经占财政收入的70%。

　　事情就是这样矛盾地前行着，到20世纪90年代中后期达到了高潮。后来时任总理朱镕基都坐不住了，群众在生气，他也发怒了，这才引起了全社会对收费造成的恶果进行关注和思考，但是已经有了“覆水难收”的架势，成为目前经济、社会和政治生活中久治不愈的一个毒瘤。一个教育乱收费问题，从1995年开始年年清理，12年了，还没有见分晓。

　　“事实证明，由于前期中央的政策失误，群众被强行索取的行政收费绝大部分均来源于行政机关的自我授权。在这些问题上，中央政府对地方已经明显失控，这是一个非常危险的信号，其甚至已经成为地方利益与中央利益的博弈。”朱明熙说，“在现代国家的成长中，这似乎是一个通病。1913年以前美国的政府部门也乱收费，腐败成风，当年开始改革后，将所有收入进入财政预算，并同时让议会监督，保证信息公开，情况才开始改变。”

　　“政府收费中心”

　　现实情况是，不仅自收自支式的行政收费普遍存在，而且像“收支两条线”的管理方式，表面上似乎抑制了坐收坐支、私设小金库、贪污挪用等腐败，但是由于前述的实际上的“下达任务、超收奖励、罚款分成的潜规则”，事实上也仍然无法摆脱收费与部门利益变相挂钩的格局，因为收费部门总是有办法让上交财政的钱全额或按比例返还。于是在这种“收费自利”的利益驱动下，行政部门热衷于收费、搞执法创收自然就无法避免。

　　周天勇表示，中国“几乎没有一个政府部门不收费”，“一些行政执法机构存在的重要目的就是为了罚款”；许多行政部门在设立之初，就没有获得国家财政拨款预算，而是由国家下发相关文件设立该部门的收费、罚款项目，以此养活机构内的

公务员。

　　2007年5月初，国务院办公厅向其各部委、各直属机构发出通知，再次要求对现有行政审批项目进行集中清理，“该取消的一律取消，该调整的必须调整”，并于7月15日前完成。但是周天勇对这些工作的前景并不看好，他说：“如果行政部门的审批权、监管权和处罚权仍然合一，相互之间没有制约，清理就难免流于形式，漏洞百出，与此同时滥收费的情况同样无法改变。”

　　事实上，由于一些行政机关仍然掌握着大量的行政审批权，其中不乏因为运行不规范而沦落为摆设的审批，容易出现权力滥用和权钱交易。朱明熙表示，许多行政部门不仅仅考虑着“生存”，还考虑着“发展”，更考虑着“致富”，所以收费是他们不可能主动放弃的行为。

　　云南省财政厅的一名官员表示：“中国许多行政部门和公务员们的表现很让人担心，本来他们拿了工资就是必须做事情，但是现在他们无论做什么事情都要想办法再从社会上收点费，个人或者部门都能够从中获取利益。”云南省一名司法官员更是一针见血地指出：“众所周知如果不想办法弄钱发给部下各种津贴，送给上级各种节日费，行政领导的位置是不好坐的，而行政收费为这些钱找到了最合理的来由。”政府豪华办公楼的兴建之风，背后也有行政收费在支撑。

　　由此，国务院历年来针对收费问题发出数不胜数的清理文件和通知，基本上很难实现预期效果，因为考虑自己的切身利益，下级政府和官员们总能想出对策。令人深思的是，近年来各地方政府为了方便群众办事，纷纷集中成立了“政府便民服务中心”，让所有的行政、事业部门都来设个办事的窗口，而由于收费行为的广泛存在，这些中心往往被群众称为“政府收费中心”。另外，一些地方公路收费站点过多过密，收费标准过高，运输企业负担重，群众反映尤为强烈；同时公路养路费年年收，可每年应征多少，实征多少，征收的养路费都用到哪里去了，交通部门一直“含糊其词”。

　　周天勇表示，西方发达国家也有非税收入，但其占财政的比例很低，一般是一些诸如供水、电话等准公共服务型的收费，是用来充抵公共服务的成本，盈余全部转为公益支出，“通过公共服务来牟取暴利，发家致富，在发达国家是不可能成功的”。他说：“原因就是在于财政承担了行政部门的全部经费，另外这些部门随时受到法律、议会和新闻媒体的层层监督。”

　　现实勇气与长期责任

　　现实中，哪些部门、项目可以收费，收费金额为多少，基本上都缺乏监督，无论社会群众、新闻舆论和人大等很难对其进行有效干预。周天勇说：“建立政府部门不是办公司，所以收不收费，收多少，必须取得人民群众的同意，必须召开听证会，同时还要注意以其他经济实体名义变相收费的行政部门行为。”他抱怨道：“说句不好听的，现在政府某某局，已经不是行政单位了，而是政府某某局有限责任公司，检察院和法院等，也不是清正廉明的司法机构了，而是检察院有限责任公司和法院有限责任公司了，而学校和卫生机构，则更是赚暴利的学校和医院有限责任公司了。”

　　当然这样的情况也许将有改变。《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行。行政事业性收费的项目、依据、标准被列入重点公开的政府信息之一。

　　2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，但是3年来这部法律好像并没有起到很好的作用，尤其行政收费问题没有得到多少遏制。朱明熙表示：“发改委官员出来承认收费问题严重，并且公布了相关数据，是一种有勇气的进步，但是这样并不足以抵消他们在这项工作上的无能与失职。如果没有用好《行政许可法》而急于重新制定《行政收费法》，怎么看都有推卸责任的味道。”

　　他说：“中国缺的不是法律的数量，说实话中国的法律已经够多了，但是几乎都没有用好、用足。对行政事业性收费立法是根本，而政府部门依法行政才是关键。如果总是把希望寄托在法律条文上，以期可以规范政府权力和收费行为，结果将是徒劳。”相反，立法只会让群众认为是将收费“加以法律保护”。

　　2007年4月27日，中国国家税务总局副局长宋兰表示，中国的税收收入已占财政收入的95%左右，是财政收入最主要的来源。这标志着中国向税收国家转型的基本完成。但庞大的政府收费规模使这一转变打了折扣。周天勇说，2006年中国政府财政收入接近3.2万亿元，如果加上1.3万亿元的预算外收费、土地出让金7000亿元、社保8000亿元等预算外收入，国有企业上交利润2000亿元以上，中国GDP的实际税负已经在33%左右，这种程度的实际税负已经相当高了，企业和老百姓的负担非常沉重。

　　朱明熙也认为：“需要注意这里面的真实概念，事实上中国没有进入国家财政的行政、事业收费更是万亿以上的天文数字。除了税收外，许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的‘苛捐杂税’(费)，而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费曾经超过正税，引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。”

　　有学者表示，中国地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了地方部门的具体经济利益。而中国现今非税收入管理模式存在的问题已经严重制约了国家公共财政制度的建设，实际上已成为公共财政制度建设中巨大的障碍。

　　目前，《行政收费法》已经列入十届全国人大常委会的立法规划，国务院法制办也开展了相关调研。也有学者表示，与已经制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和正在制定的《行政强制法》一样，《行政收费法》也是规范政府行政行为，推进并实现依法行政的重要法律保障，值得充分期待。

　　“这样的情况不能再拖延了，无论社会和国家都经不起这样的折腾了，希望全国人大能够以‘特事特办’的方法来处理立法的所有相关问题，中国这种扭曲的体制下产生的各种收费乱相，应该尽快成为历史。”周天勇说，“中国要建成人民信赖的公共服务和社会管理型的政府，关键是要实现政府行政和执法的零收费。”

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