体改委情结为何挥之不去

　　中国的经济改革如同中国历史上的重大变革一样，启动之后，产生了自身的演变逻辑，并且具有强大的惯性，改革的实践不断地超越改革已有的“界定”，改革的过程已经从“指到哪，打到哪”转变为“改到哪，指到哪”。

　　2003年国家将体改委相关职能并入发展和改革委员会之后，各界对于恢复重建体改委的呼声一直没有间断过。2006年、2007年两会期间，代表不断提交提案、议案，为什么会有这样的呼声，关键在于，体改委在中国改革进程中曾经扮演过非常重要的角色，作为一个利益完全超脱的部门它承担着改革进程设计、协调等工作。目前，各项改革的推进都无法回避部门利益羁绊，当下需要一个利益超脱的综合部门来扮演重要角色，“体改委情结”之所以挥之不去，表达了人们对于寻找改革方法论的一种期盼。

　　体改委沉浮

　　1980年5月，国务院决定成立“国务院经济体制改革办公室”。

　　一段时间后，中央很快发现国务院经济体制改革办公室作为一个办事机构在推动改革政策落实上权威不够。于是，1982年3月2日，国务院在向五届全国人大常委会提交的机构改革方案中提出：“为了更好地解决经济体制改革这个难度最大的问题，国务院建议成立‘国家经济体制改革委员会’，由总理兼任主任，负责体制改革的总体设计”。7天后，五届全国人大常委会第22次会议批准了这个建议，国家体改委从此成了中国设计经济体制改革的总部。

　　

中国经济改革的历史前提是相对清楚的，那就是对建国后建立起的计划经济体制进行改革，但是，中国经济改革是在没有具体方案或理论指导“摸着石头过河”状态下起步的。这就需要一个部门来研究、制定经济改革的方案，来协调、指导部门和地方所进行的改革，这一任务历史性地落到经济体制改革委员会的身上。这样，它同国家计委、经委就同处在国务院组成机构序列的最高一层，属宏观调控部门序列。

　　中国的经济改革如果以1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为分野，可分前后两段，前段是市场趋向的改革，后一段是转型。前一段，改革基本上是自上而下推动的，需要有一个宏观调控部门来指导和协调各方面的利益。而在后一段，改革呈现多元动力推进局面，体改委起的作用相对减弱,这是决策层对国家体改委撤并的一般解释。1998年国务院机构改革，国家体改委降格为国务院体改办，人员编制也从200人压缩到不足90人，与此同时，成立了一个“虚设”的国家体改委，作为国务院的高层议事机构，由总理兼任主任，相关部门部长任委员，体改委从此退出政府组成序列，高层并对新的体改办提了三条要求，即“不开会、不讲话、不发文件”。

　　随后的几年，国务院体改办的主要工作是国务院领导同志交办的一些与改革有关的调研项目，对于全局性的经济改革工作参与不多。2003年国务院机构改革将体改办与国家发展计划委员会合并，成立国家发展和改革委员会，其业务由新组建的经济体制综合改革司承担。就这样存在了23年的国家体改委(办)结束了它的历史使命。但如我们看到的，中国改革发展实践并没有停步，经济改革和社会发展中又出现了许多新的问题迫切需要解决。

　　一个利益超脱部门

　　从改革的内容看，当下比较容易的改革相当一部分已经完成，目前面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险比较大的改革，是这些年想改而没改、改了未改好或未改到位的关键项目。从改革的动力看，一方面，改革初期人心思变和良好预期形成的广大人民群众改革热情十分高昂，社会动力与政府推力紧密结合，带动改革快速推进。随着改革的不断发展，各方面利益调整不断增强。另一方面，长期作为改革领导者的政府部门，在改革深化中，本身成了改革的对象，推进改革力度也会受到影响。

　　现阶段中国改革出现的一个重要特征就是改革的部门利益化。一些部门在制订改革方案和进行政策设计时，往往把某些部门利益“掺入”改革的内容之中。大家都在讲改革，但改革与改革之间互相打架，部门与部门之间互相扯皮，这成为现在推进改革面临的一个主要问题。改革已经进入到必须“综合配套”的阶段，而国家却没有一个超出各部门利益之上的，对改革进行总体把握、总体规划和对综合配套政策予以设计和实施的部门。过去的体改委是一个在计划经济下没有既得利益的部门，所以改革最坚决，能形成对原有政府部门的重要制约。但是，自从体改委的权力被大大削弱，最后连机构也撤并了，对既得利益部门的重要制约没有了，有时改革就成了一些部门重新寻租、创租的借口。这种情况加剧了现阶段改革的复杂性，增添许多不必要的矛盾和混乱，使得经济社会又好又快发展面临一定的困难。

　　中国的经济改革如同中国历史上的重大变革一样，启动之后产生了自身的演变逻辑，并且具有强大的惯性，改革的实践不断地超越改革已有的“界定”，改革的过程已经从“指到哪，打到哪”转变为“改到哪，指到哪”。以政府自身改革为例，体制转型期政府改革的核心是处理好政府与市场、政府与社会以及政府权力与公民权利的关系，其实质是政府从计划经济时代全面控制社会的状况过渡到政府与市场、社会和公民合理分工或分权的状况。转型期的政府改革并不像市场领域改革那样可以更多地依靠“自发”因素，也不是仅凭一些互不关联的单项改革就可以完成的，政府改革需要有可操作的明确的战略安排，需要政府部门间互相协调，这样才能更好地面对改革发展。

　　哪些利益关系需要协调

　　从近几年国家经济发展来看，宏观调控工作是保持和扩大经济发展的良好势头，努力实现经济社会又好又快发展的一种有效手段。

　　人类社会进入工业化大生产以后，从未有过没有政府干预的完全自由的经济形态。政府对于经济状态的干预，在不同国家、不同经济体制下，存在着干预方式、干预工具、干预层次、干预效果的不同。我国市场经济刚刚建立，经济运行不仅受到计划经济时代和改革开放初期遗留下来的诸多深层次矛盾和问题的影响，而且受到在建立和完善社会主义市场经济体制过程中不断出现的新矛盾新问题的影响，其复杂性、特殊性很难找到参照系。如在治理地方政府投资问题上，尤显宏观调控及高层协调改革的重要性。一般来说，地方政府项目投资并不等于地方政府投资，它有着多元资金来源，其中既有政府投资，也有企业投资、社会投资、国外投资、银行贷款等多种渠道。但问题是，所有这些投资怎样才能实现科学发展，怎样才不会出现普遍的低水平重复建设及高投入、高耗能项目投资所产生全局性浪费问题。从近30年经济体制改革的实践来看，这项工作只有国家改革高层协调部门，站在全局的高度，才能调控好、协调好、指导好地方政府投资冲动的问题。

　　从民生角度看，当前就业、社会保障、收入分配、医疗卫生、教育、住房、安全生产等关系群众切身利益的问题比较突出，需要加强协调政策出台的关联性。当前在民生领域出现的这些问题是由多种因素造成的，有市场化不足的问题，如企业制度不完善、市场体系不健全、政府职能不到位等，这是重要矛盾。也有市场化过度的问题，即泛市场化问题，如公共服务产业化等。更多的问题是发展中的问题，如城乡二元结构、人口基数大，社会保障体系不健全等，这些问题虽然也与体制上的缺陷有关，但从根本上说只能通过不断发展来加以解决。在目前条件下，初步解决这些问题，需要政府政策出台上增加相关协调性、关联性。这样不但能减少社会资源的浪费，也能减轻这些问题给政府和社会造成的压力，最终给这些问题的解决创造条件。

　　民生问题陷入困境的一个重要原因就在于，在大的制度框架不改变的前提下，政府要推进市场化改革，就只能与各个领域中的既得利益集团讨价还价，而这些利益集团要么是政府的一个部门，要么与政府具有千丝万缕的联系。让一个利益部门去协调其它部门的改革，这一般不会产生很好的效果。这就需要一个相对超脱的部门，协调好、规划好各部门的利益。另外，公共需求的全面快速增长是一个十分现实的问题，并且对公共服务提出极大的挑战。这些年来，在建立市场经济体制方面取得重大突破，但是公共服务体制建设严重滞后，基本公共产品的供给总量与社会需求差距甚大。这些都需要改革发展来解决。经验告诉我们，需要尽快建立经济体制改革协调机制，而依靠部门进行自我改革缺乏动力，缺乏协调机制。

　　张占斌