健全稳定法治是香港回归后成功转型重要因素

　　《基本法》：十年塑造新香港

　　健全和稳定的法治是香港回归后成功转型的重要因素。十年前，中国对香港地区恢复行使主权；十年后，香港持续成为世界上最有活力、最繁荣的经济体之一。《香港特别行政区基本法》(下称“《基本法》”)功不可没。

　　在《基本法》的保障下，香港继续强化亚洲地区其它城市难以超越的优势：国际公司企业、跨国集团自由经营，货物与资金进出自由；低税率、金融体系健全、法制健全、产权观念牢固；在基本法框架下，中央与香港地区政府于2003年9月签订了“更紧密经贸关系安排”(CEPA)，并在随后的三年分别签署了三个补充协议。香港与内地不断增加的相互开放，刺激了香港经济在亚洲金融危机之后的复苏与发展。

　　《基本法》的成功实践，证明了“一国两制”方针政策的正确，也实证了中国人的政治智慧足以兼得国家的统一和经济的发展。6月22日，在香港城市大学法学院与香港基本法教育协会联合举办的《香港基本法：十年回顾与未来》研讨会上，香港基本法委员会副主任、前律政司司长梁爱诗，香港基本法委员会委员谭惠珠，基本法委员会委员、清华大学法学院副院长王振民，城市大学法学院副院长梁美芬，前美国商会中国组副主任Joseph G Fawkner等来自政界、学界、商界的人士，纵论“一国两制”思想和基本法的实践对香港社会的具体影响。在此，本报摘录部分参加上述研讨会人士的发言并结合采访以飨读者，是为21世纪北京圆桌第138期。

　　基本法保障“一国两制”

　　《21世纪》：在具体实施的过程中，基本法如何保障“一国两制”？

　　梁爱诗：首先，我要向“一国两制”的工程师邓小平先生致敬。“一国两制”是个伟大的构思，充分显示出中国人的智能和最大的包容，也符合自古以来中华民族对和谐社会的诉求。如果香港在回归祖国后要改变所有原有社会制度，会对香港市民造成很大的影响。“一国两制”的构思，就是希望在中国内地实行社会主义制度、在香港地区实行资本主义制度，原有生活方式不变，原有法律制度不变等。

　　《基本法》完成了平稳过渡、建立香港特区的新宪制，落实“港人治港”、“高度自治”；它保障了市民的基本人权和自由，因而得以维持生活方式不变；它维持特区原有的资本主义制度，并使它在新宪制下有了更大的发展；在外事上，香港特区既有一国下的优势，也有独特角色之利。回归不仅在于换一面国旗、区旗，更换一些名称，还要经历一段心路历程：对国民身份和国家民族的认同。因为历史的缘故，我们实行不同的政治、经济、法律等制度，但是我们同属一国，就是中华人民共和国。

　　“一国两制”的法律基础，在《基本法》第一章列明，第一条开宗明义地说：香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。全国人民代表大会以《基本法》第二条授权香港特别行政区按该法实行高度自治，享有行政、立法和独立的司法权和终审权。任何一个法律系的学生也会懂得：被授权人不得否认授权人的权力，否则会被撤销其资格，并且必须在授权书的范围内行事。因此，特区政府必须承认全国人民代表大会及其常委会的权力，并按照《基本法》条文行使高度自治权。因此特区没有“剩余权力”，全国人大在《基本法》里授予特区多少权力，特区便有多少的权力，按普通法也应作如是解释。

　　在纪念香港基本法实施十周年座谈会上，吴邦国委员长发表有关“剩余权力”、“行政主导”、“高度自治”、“三权分立”等言论，引起积极反应。我支持吴委员长的发言，其实这些原则与特区政府一贯立场相同。虽然“一国两制”成功落实，是香港大部分市民认同的事，是中央和内地同胞认同的事，也是国际社群认同的事，十年来许多纷争的引起，是由于有些人并未足够理解回归的意义，未能正确地理解《基本法》。

　　谭惠珠：1987年4月16日邓小平先生接见基本法草拟委员(下称“草委”)，解释为什么“一国”之内可有“两制”。他说，“我们对内开放和对外开外政策也不变，‘一国两制’也要讲两个方面，一方面社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是要搞几十年，一百年。”

　　香港回归最重要的是恢复行使主权。我很高兴看到更多人明白“中央与地方的关系”，中央与地方就是一个授权与被授权，领导与被领导，监督与被监督的关系。

　　首先，香港实行行政长官问责制，向中央和特别行政区负责，他也领导政府向立法机关负责。行政长官候任人选由香港人选出，权力比港督更大。立法会也由香港人选出，它的权力也比回归前的立法局大，立法会不再是一个咨询机构，而是可制衡政府。基本法把行政与立法的分权写清楚，实质上是行政主导，行政与立法之间互相配合又互相制衡。

　　其次，香港是一个地方行政区，基本法已经把主要的财政、经济、贸易、科教文、政策写入其内，人权与自由也得到保障。

　　我们不能忘记，香港宪法上的地位——权力来自中央，并非来自香港。政治体制是中央才可以决定的事，这个事实不会因有民粹主义或普选而改变。而且香港特别行政区是个经济城市，其政制必须兼顾各阶层利益。

　　国际化平台上的良性互动

　　《21世纪》：在基本法的框架下，香港和内地的互动主要体现在哪些方面？除了作为金融服务的基地，在贸易以及进入中国内地市场等方面，香港可以扮演什么角色？

　　王振民：根据基本法，香港的国际地位有所提高。回归之后，香港在一个主权国家当中的地位，跟回归前相比有很大提高。香港不仅可以继续保持在一些国际组织的地位，而且还加入了一些新的国际组织，香港的国际空间在扩大。

　　香港在国家经济、台湾问题和国际方面，都起到了重大作用，具有多年资本市场经验的香港，是内地学习的对象。内地以前依靠香港与西方国家沟通，现在内地迅速发展，可以通过其它渠道与西方接触，但是香港仍有其重要性。深圳、汕头、珠海、厦门等城市纷纷吸取香港经验，并把这种经验传播到其它城市。中国发展市场经济，熬过亚洲金融风暴，面对加入世贸的挑战，这些都有赖于香港成熟和高度发展的市场经济。

　　Joseph G Fawkner：美国商会希望香港的商界人士，跟美国的商界人士建立更好的关系，同时也打开通往中国内地做生意的大门。

　　在财政、金融服务方面，香港的人才、知识可以帮助中国内地，使其资本市场现代化。比如，引入一些衍生工具或者期货、期权等。

　　我觉得应该把香港作为一种平台，帮助一些中小企业到中国内地做生意。如果来香港开公司，其实是很容易的，可以在香港找一个代理人，帮助进入中国内地市场。对于美国国会来说，香港有非常好的法制传统，企业管治、政府也相当有效率。如果香港可以在这些范畴帮助美国企业增值的话，也会是一个很好的安排。

　　另外一个我觉得大有可为的范畴，是使香港成为中国内地企业走向世界的一种基础或者平台。我们如果利用这个双向流通平台，就可以在一定程度理顺美国跟中国之间的逆差。

　　“一国两制”下的新香港

　　《21世纪》：过去十年，香港在努力适应基本法所设立的新定位。基本法对于香港而言，最大的意义在哪里？在磨合的过程中，如何解决香港的定位问题？

　　王振民：“一国两制”给香港设立了新的定位。过去十年，香港在进行自我调试，适应这种新的国家和国际的定位，也可以说是一个磨合的十年。大家都有这样的经验，如果穿一件新衣服或者一双新鞋子，一开始会有一些感觉不是很好。但是新鞋子、新衣服都是很漂亮的，香港的基本法和一国两制，实际上就是给香港提供的一套新衣服。这套新衣服是为香港量身定做的，最大限度地满足了香港的需要。我们知道穿上新鞋子都需要一段磨合，这样穿起来才舒服。

　　在香港实施的一国两制，创造新的政治文化。我们是在一个国家，资本主义、社会主义两种制度并存。

　　我觉得过去的10年，香港在慢慢适应新的限制架构和国际定位。我相信将来这套衣服穿起来会越来越舒服，香港会越来越对国家、对国际发挥它独特的、更大的作用。

　　梁美芬：在香港回归之前，香港的宪法主要来自《英皇制诰》和《皇室训令》。学术界一般认为《英皇制诰》和《皇室训令》建立了主要的行政和立法机关，并从广义上赋予了这些机关以适当的权力；而这些说法是言简意赅的，不可能详尽阐述所有影响宪法的规则和原则。

　　1997年7月1日以后，香港作为中华人民共和国的特别行政区，是不享有独立主权的。《基本法》是基由中国宪法延伸而来的一份“宪法性文件(法律)”，是中国的一部特别法，同时也是香港的最高法律。任何其它与《基本法》相抵触的香港法律都是无效的。

　　最近关于授权与剩余权力的问题引起广泛关注。这是香港回归中国的第一个问题，就是香港定位的问题。当年起草《基本法》，首先是讨论特别行政区在全国的地位，继而要决定《基本法》的地位。这两个问题必然涉及主权以及自治权。首先，中国坚持单一制下没有所谓联邦制中的成员国或成员州，中国与香港地区之间只是中央与地方关系；第二，中国坚持单一制下只有一部宪法，即《中华人民共和国宪法》，香港“基本法”是全国人大制定的一部全国性法律，对香港而言，是一部宪制性法律。在中央与地方的关系中，解释《基本法》的权力在中央，但可以根据“一国两制”的政策予以授权特别行政区政府；特区获授权的范围，由《基本法》规定。

　　当时香港有很多草委要求取消关于解释权的158条。中国强烈反对用联邦制收回香港，因此维持了单一制里面的中央授权给香港。因为这个原则，基本法争取的方向，就是用法律去保护这个授权的空间。因为一切权力来自中央，特区只有在授权的情况下行使权力，授权方式由《基本法》界定。其实所有问题都是已经争辩过而且有了定论。

　　两套不同的法律系统

　　《21世纪》：中国内地的大陆法与香港实施的普通法分属两套不同的法律系统，您如何看待和解决基本法实施过程中出现的一些分歧？

　　谭惠珠：中国现行使用的大陆法与香港一直实施的普通法分属两套不同的法律系统，对法律条文的解释权可能彼此存在着不同的演绎和理解。回归至今出现的三次释法，正是两套不同法统在磨合过程中必然出现的产物。人大释法绝不会削弱本港的司法及终审权力，因为人大常委会对基本法的解释并不影响或替代香港的终审权。在法制磨合方面有关意识形态的争议，我认为主要的问题仍是我们是否真的接受全国人大常委会对基本法的解释权。香港司法机关对基本法的解释权是由全国人大常委会授权而来，(第158条)授权者对全本基本法有解释权，这个解释权不会轻易行使，但如果行使了，整个解释就对司法机关有约束力，并不可分为“裁决理由”和“判词以外”两个部分。这个授权关系已经是香港宪制架构中的一部分，是按基本法治港的一部分。

　　在起草基本法第158条时，参考了当时欧洲共同体在处理会员盟国里，实行大陆法及普通法的国家出现法律矛盾的处理方式，其安排并不夺取或影响盟国的终审权或法治。因此人大释法的机制，在国际上有先例可援。我希望将来更多人在意识形态上认同按基本法治港的宪制安排。

　　梁美芬：在基本法授权范围之下，香港法院可以根据普通法的传统去解释基本法。根据香港政制事务局局长林瑞麟的发言，香港过去有三分之一的案子，是由香港法院解释基本法的。如果这些案子是属于自治范围内的，应该是符合基本法的；但是如果这些解释超越了香港的自治范围，那我相信是值得商榷的。

　　过去解释基本法，不仅是终审法院，各级法院也已经进行了一定的解释。为什么在过去10年，香港的法律界、司法界，与中国内地在法律上的一些观点存在差异？主要原因之一是：以前香港的法律去判不成文宪法的时候，只是考虑普通法。回归以后，也用同一种方法，而普通法在字义上的解释比较多。

　　但是，在中国法律解释的传统里，不仅包括字面的解释，很重要的是立法原意。尊重立法原意是中国法律解释——不论是立法解释，还是具体应用的解释——都必须遵循的一条原则，也是法律解释合法性的来源和证明。解释的正确与否，归根结底是看是否符合立法原意。所以就要追溯到基本法起草的过程里，某一个条文是如何解释的。我觉得这个就是问题的关键。

　　基本法是根据香港的原则去制定的，首先，中国要保持主权，但是根据一国两制的原则，必须要有高度自治体现在基本法里。香港的制度相当优秀，特别在经济社会法制方面，很多条文能够体现到维持现状的原则。基本法的第二章和第四章，涉及政治体系和中央与地方关系。第一段讲主权，第二段讲自治，第三段讲维持现状。因此基本法本身，在考虑香港人民利益的前提下，也吸纳了广泛的基本法起草委员和基本法资深委员的意见。(记者 罗绮萍 谭璐 评论员 王梓)