建立多中心重叠治理体系

　　这种权力对于任何单个民众，都是压倒性的，而且很难找到申诉、救济的渠道。原因在于，上级政府通常会理性地倾向保护下级政府的滥权行为。

　　假如执行中出现了滥权现象，且民众已经通过某种方式让上级政府知道，此时，上级政府面临一个理性的权衡问题：是救济民众，还是保护基层政府。假如上级政府每次都站到民众一边，必然挫伤下级政府、基层政府执行自己政策的积极性，而没有了这种积极性，以后的政策将无人认真执行。因此，上级政府会考察，遭到下级政府侵害的民众的规模有多大。假如不够大，上级政府就睁只眼闭只眼。上级政府对下级政府、基层政府之执行活动的依赖，反过来让下级政府在很多时候可以要挟上级政府。于是，在权力自上而下授予的体系中，反而容易形成“土围子”、“土皇帝”，让民众的权利被肆无忌惮地侵害，官员则肆无忌惮地腐败。

　　隔一级、两级的上级政府看起来会更为仁慈一些。在自上而下的执行体系中，通常，政府只向自己的直接下级布置工作，这个下级再向自己的下级布置工作。因而，隔一级的上级政府觉得自己不必依赖基层政府，因而，它确实具有比较强烈的约束基层政府的想法。问题在于，由于已经隔级，它面临着严重的信息难题。更重要的是，它不能自己直接处理下级的下级，而必须由直接下级来出面处理。而这个直接下级会在上级面前为自己的下级辩护，因而，上级严厉的处理措施经过下级的缓冲，落到基层政府头上时已成了强弩之末。

　　建立多中心重叠治理体系

　　隔级的上级政府的仁慈最终仍然不能被民众真实地享受到多少，尽管民众始终对此抱有希望。2006年11月中旬，中国青年报社会调查中心与腾讯新闻中心联合进行了一次民调，结果显示，在4531名志愿受访者中，85.9%的人认为在当前的形势下，中央政府应该加强“垂直管理”，以平衡日渐扩张并屡现劣迹的地方权力。不论是政府官员、专家学者，还是普通民众，都把“垂直管理”看成约束地方政府的灵丹妙药。

　　但是，假如垂直管理意味着，一项政府活动，各级政府设立对口部门，而统一服从中央政府相关部门的垂直领导，那实际上就等于计划经济时代的“条条”。这种垂直管理模式如果严格实施，将把地方政府拆得七零八落，甚至取消了地方政府。可以设想，由中央政府直接管理全国所有地方最细微的事务，根本不可行。另一方面，垂直管理如果略有放松，就不可能做到真正的一个条条捅到底，各级政府的对口部门必然受地方掣肘，就像目前一样，中央的政令最终不可能被认真执行。

　　所以，重新设计政府架构，必须摆脱条条块块的思维方式，而走向多中心的重叠治理模式。也就是说，从中央政府、地方政府到基层政府，各司特定管辖范围内的相应职责，享有相应权力。这意味着，各个政府要按照新的分工原则划分权力、责任。目前各级政府职能，是按照事务大小划分的，各级政府同时管一件事情，但立法、决策归上级政府，制定细则及执行靠下级政府尤其是基层政府。多中心重叠治理的分工原则是，就事务本身直接进行分工，如果某些事务归中央政府管理，那么，中央政府不仅对其立法、决策，同时也借助于自己的执行体系直接执行。同样，划归省、县政府的事务，也是各自同时承担立法、决策、执行等所有环节的权力与责任。

　　具体地说，地方政府仍然保留其现有架构，但在此之外，中央政府的一些部门建立起自己完整的执行体系，相关法律、政策的执行不再借助地方政府。这样的划分，将使每个政府的权力与责任基本相称，就一个事务独立地向相应范围内的民众承担全部责任，而不再有推卸责任的借口。

　　至于各种事务如何划分，属于公共选择范围的问题。但原则上，涉及公民人身自由与基本权利之保障、涉及全国统一大市场的公平秩序之维护等方面的事务，应划归中央政府权限范围。比如，环保、

　　警察机构同样应当如此。由于种种制度与社会原因，一个地方的警察必然会照顾本地人，而歧视外地人。这是人性的弱点。在设计各种制度，尤其是旨在保障人们普遍地享有宪法的权利的机构的时候，就必须面对这一现实，并预为防范。尤其是在财政高度分权、而劳动力大量流动的时代，防范地方化、地方保护主义，在全国范围内让每个公民平等地享有种种宪法权利，尤其是人身自由，具有特别的重要意义。