建立中央法院体系

　　解决的出路是对现有的警察、司法体系进行某种重组。在现有的地方警察机构之外，另行设立中央警察机构。它在地方部署执法力量，凡是跨省犯罪，侵害他人宪法性权利的犯罪等等，均由这些机构直接负责处理。如果有这样一套机构，那些令人同情的河南农民们，也就可以知道去找谁，而他找到的警察机构也不可能推卸自己的责任。当然，该机构由于与地方政府并无财政与人事关系，所以在执法的时候，大体也可以不受地方政府、地方人情掣肘，公正地处理案件。

　　建立中央法院体系

　　当然，中央政府就自己管辖的事务建立完整的、可操作的执行体系，并不意味着取消地方政府的相关机构，因为，地方政府在自己管理范围内，面临同样事务。比如地方政府也需要从事环保活动。所以，地方政府与中央政府环保机构可以按照影响范畴的大小划分管辖权。一个最简单的原则是，凡是跨区域的环保问题，均由中央政府环保部门管理。而地方政府仍然管理影响仅限于辖区范围内的环保事务。而在各自范围内，每个政府的权力-责任都是完整的，不可分割的。这也就意味着，地方政府仍然享有广泛的权力。这就涉及一个重要问题：如何防止地方政府滥用权力，尤其是侵害民众的自由和权利，比如，歧视外来人口，制定地方保护政策。这也正是现有政府架构始终未能有效解决的问题。

　　在现有体制下，地方政府之所以被视为“坏人”，一方面是因为，各级政府权责不对称，但也因为，对于官员的活动没有现场监督。行政监督固然迟钝，而司法监督形同虚设。因为法院高度地方化，法院很难及时而有效地为自由和权利遭到侵害的民众提供救济。因而，在中国，国家形式上是统一的，但法律的实质统一还有待时日，对于地方保护主义、地方政府歧视外来人口、地方政府进行掠夺性竞争，民众无可奈何，中央政府也无能为力。

　　改革的可取方案是建立一套中央法院体系，让民众随时可以借助中央政府的权威来约束地方政府的权力，乃是保障民众自由和权利的可取途径。尊重每个人的自由，首先是人身与信仰自由，尊重及保护每个人的财产权，使之不遭到他人尤其是各级政府的侵害；保障商品、服务、资本、信息、人员在全国范围内的自由流动，这是中央政府的首要责任，而要做到这一点，中央政府首先要获得民众自由和权利遭到侵害的信息，其次，有能力向民众提供救济。而这就需要一套全国性司法体系。

　　在一个统一的国家，尤其是中国这样的大国，必有某种形态的权力集中。问题在于，集什么权？作为原生形态的近代宪政国家，英国和美国不约而同地走上了司法集权的路子。在英国历史上，王权相对于封建领主，向来十分强大，但是这种力量却主要寄存在王室法院。王室法院通过其司法权限制了地方官员及封建领主的权利，保障了英国人的古老的自由。同样，实行联邦制的美国，地区分割、地方保护却并不严重，原因就在于联邦政府通过联邦法院系统直接向民众提供救济，约束了各州政府滥用权力的行为。

　　这些历史经验值得深入思考。设立中央法院系统当然以一个强大的中央政府为前提，但是，这个中央政府约束地方政府的方式，将不再是中央政府直接管理、监督地方政府，而是改而由中央法院系统向那些遭受地方政府违法侵害的地方民众提供司法救济。通过向民众提供救济的方式，分散地、个别地约束地方政府。由理性的法律而不是由随意的行政命令来约束地方政府；由法官动态地约束地方政府，而不是由行政体系运动式地约束地方政府。这种约束也可以避免中央政府与地方政府之间的正面政治冲突。

　　更为重要的是，这样一种关系，将为地方政府留出充分的自主、自治空间，地方政府可以在其法定范围内自主行事，但中央法院系统的存在则提醒它们，必须谨守法律的界限，不得侵害任何民众的权利和利益。至于中央政府通过法院系统实施的约束，当然也是有限的，不会陷入“一统就死”的僵局。

　　关于这个中央法院系统的架构、司法管辖权等等，此处略而不谈，但可以设想，这一设计可以解决现在人们所谈论的诸多问题。比如，它可以解决法院地方化问题。它当然还可以一举解决法院地方化导致的行政诉讼效率低下的问题。目前的行政诉讼不能对地方政府发挥约束作用，原因很简单，法官本来就归地方政府领导。如果设立中央法院系统，则凡是以地方政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，均由中央法院系统受理。这样的行政诉讼模式也可扩大其权限，除了可以审查具体行政行为之合宪性和合法性外，也可以审查抽象行政行为，即由法官审查行政法规、地方法规、红头文件的合宪性与合法性。这将有效地保证地方政府不得违犯宪法及全国性法律，实现实质上的国家统一。

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