解读“八项禁令”

　　□文任建明

　　(清华大学廉政与治理研究中心主任)

　　今年5月29日颁布的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(以下简称“八项禁令”)，是对近年来涉及权钱交易的违纪违法案件中出现的新情况、新问题的较为全面、科学的总结，是对2003年颁发的党纪处分条例有关条款的细化，对于遏制权钱交易腐败行为具有重要的意义。

　　规定总体质量很高

　　因应腐败的变化

　　“八项禁令”是近年来新颁布的惩处性规定中质量较高的一个，反映了我国反腐败和腐败两种力量激烈交锋的态势，也反映了我国反腐败工作专业化水平、科学性程度不断提高的新境界。

　　腐败行为就像流感

病毒一样，总是处在快速变异之中。因此，反腐败必须要保持足够的动态性。从我国近些年来的情况来看，腐败与反腐败的较量还是相当激烈的，呈现出拉锯战，甚至出现了道高一尺、魔高一丈的局面。打击腐败的强度、力度不断提升，标准不断提高，法规不断严格，腐败的手法也不断地趋于隐蔽和复杂。我国的反腐败斗争深化到今天，专业性要求空前凸显。这就给战斗在反腐败一线的广大纪检监察干部队伍，特别是那些从事反腐败工作领导、从事政策制定的领导者，提出了更高的、更为专业的要求。改革开放头20年的那种以粗放为主要特征的反腐败工作，亟待科学化、精细化和专业化。

　　刚刚颁布的“八项禁令”就是这样的一个努力，试图因应腐败行为的变化、变异，提出更加有针对性、更具可操作性的对策，以遏制变异了的腐败。总体来看，最新努力的质量是很高的。“八项禁令”分别针对8种新的、更加隐蔽、复杂的腐败手法。这些手法都属于贿赂行为，或权钱交易，但它们分别披上不同的外衣，企图瞒天过海，包括：假借市场交易行为掩盖贿赂，以“干股”名义收受贿赂，假借投资入股形式捞好处，贿赂披上种种委托理财的外衣，以赌博“赢取”贿赂，通过安排虚假职位领取薪酬，通过第三方间接贿赂，通过所谓的“期权”方式弱化贿赂和谋取利益间的时间因果关系。

　　更加严谨、科学

　　与以往大而化之、一般性的原则规定相比，“八项禁令”中的规定更加严谨、科学。如第一项是针对假借市场交易行为之名行贿赂之实。正常的市场交易行为有其基本特征，国家工作人员当然也有从事市场交易的一般权利，但是，当他们假借市场交易行为搞贿赂时，就必须要把贿赂行为从正常的市场交易中甄别出来。而市场交易的核心机制就是价格，通过价格可以识别绝大多数交易行为的真与伪。“八项禁令”正是通过价格来识别和认定是否存在贿赂行为的。由于当前贿赂媒介物主要是房子和车子，所以，“八项禁令”又在所有可能的交易物品中重点列举了房子和车子。可以说，具体的规定既科学、严谨，又重点突出。

　　再比如，规定中对特定关系人(第六条)的界定是很正确的。通过第三人间接贿赂是贿赂腐败的新手法之一，而且日益普遍。但是，特定关系人到底是多大的范围，就必须从中国实际出发。中国一直是一个关系型社会，特定关系人可能要比西方社会的范围大很多。规定中除了列举国家工作人员的近亲属、当前较为常见的情妇(夫)外，特别用“其他共同利益关系的人”来把各种可能的、难以一一列举的特定关系人都包括其中。这是十分必要的。中国社会一直就有“一人得道、鸡犬升天” 的现象。湖南郴州市原纪委书记曾锦春就是这样的一个当代典型。他在郴州为官过程中就以“亲戚多”，善于“照顾”亲戚而闻名。早期是照顾亲戚从事小商小贩生意，后来就升级为直接让亲戚进入市直机关。据报道，其先后有40多名亲戚进入机关，并掌握上了公共权力。总之，规定的主体内容的严谨的、科学，体现了新时期反腐倡廉制度、政策制定者的专业化水平的显著提升。

　　个别地方值得商榷

　　当然，说“八项禁令”总体质量很高，并不是说就没有任何需要改进的地方。从腐败和反腐败的动态较量来看，反腐败规定必须动态地进行升级、更新，以追赶、超越腐败手法的变异，就是必然的。从这个意义上说，任何反腐败规定都不可能一劳永逸，而必须不断予以更新和完善。

　　具体来看，刚出台的“八项禁令”本身就存在个别值得商榷的地方。例如，第十条“收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是违纪”，可能就简单、绝对了一些。规定设置一些从宽情形是符合打击腐败的一般策略原则的，但如果对“及时 ”的具体情形缺乏规定，或难以操作的情况下，断然判定其“不是违纪”，就可能会让腐败分子钻了空子，也可能会被执法者滥用。即使第十条中有反向规定——“不影响认定违纪”，也都难以消除这样的可能性。由此看来，把“不是违纪”改为“可以从宽处理”就比较好一些。

　　执行面临严峻挑战

　　惩处性规定制定本身就是一件十分复杂和专业的事情，然而，有效执行面临的挑战会更大。原因主要表现在两个方面：一是，“八项禁令”所针对的8种贿赂腐败新手法确实很隐蔽、很复杂，难以发现、识别、认定和取证；二是，由于缺少有效举报等制度支撑，由于发现难的问题难以克服，所以执行力就可能要打折扣。

　　理论上，这8种手法的“画皮”很容易被揭去，但从执行、执法角度看，却十分困难，甚至有的还很难执行。比如，期权腐败就是一例。对这个手法已经讨论了一些年，但实证上，很难捕捉到它真实的影子。有人说，离职后到曾受到庇护的单位去供职是“期权腐败”的一种形式。我国已有关于干部离职后从业的“三年两不准”规定，即使违反该规定，也很难说就是 “期权腐败”，而没有违反该规定，就更难以下判断。至于口头约定(基本上不会有人选择书面约定)离职后给付贿赂，就更可能彻底隐身(虽然事实上有)，不能查证了。“干股”也有类似的困难。例如矿难事故背后的“官煤勾结”不少就是通过“ 干股”来进行贿赂的，“干股”基本上就只是一个口头的说法，这是煤窑主为自己的行贿、收买行为壮胆、找借口，而官员借此受贿也可以心安理得一些。因为存在“官煤勾结”的很多小煤矿本身就是非法企业，根本就不存在股份制一说，“干股”自然就是子虚乌有的了。

　　鉴于“八项禁令”所针对的8种变异贿赂手法的隐蔽性、复杂性，所以如何有效发现，就是有效执行的第一个关键环节。不能发现，就什么也谈不上了。发现问题可以通过权力机关(包括纪检机关等)监督、官员申报、群众监督等方式解决，其中，最基础性的发现渠道还是有效的群众监督，主要就是通过举报畅通群众反映问题的渠道。官员申报如果能够公开，其效果在很大程度上也需要群众监督或举报的配套。但是，从实践层面来看，我国的举报制度仍然是十分薄弱的，群众参与反腐败的有效性很差。而一旦失去了群众的无数双眼睛，“八项禁令”的有效执行就难了。

　　中央纪委在印发“八项禁令”的通知中，基于传统做法及反腐败的一般策略原则，给出了30天的从宽处理期限。这种策略原则本身是不错的，在一定程度上，我认为不比香港当年的特赦令差。但是，如果没有举报制度这样有效的他律机制，这样的从宽条款就会被不可靠的国家工作人员的自律所侵害。结果，提升遏制这些新腐败的整体效果、道德上劝人向善的目的不但难以达到，反而会带来负效果。过去历次专项行动之后都要留下“老实人吃亏”的一般看法就是一个典型的例证。如果外部支撑条件没有实质性的变化，此次“八项禁令”难免不重蹈“老实人吃亏”的覆辙。倘若如此，专项行动、集中整治、快速遏制、显著扭转这样的反映整体效果的情形肯定难以出现，同时“鼓励”人“不老实”的道德负面影响也难以避免。

　　由此可见，要提高规定的执行力，有效举报制度的支撑是必不可少的。鉴于我国当前举报制度的薄弱，预防就不失为一个行之有效的策略选择。

　　预防胜过打击

　　腐败手法变异的基本趋势就是隐蔽化和复杂化，那些早期大量存在的、赤裸裸的给付金钱、权钱直接交易的腐败行为会越来越少，代替它们的将是更加隐蔽、更加复杂的新手法。从这个角度出发，我们可以把贿赂腐败划分为两种基本类型，直白型腐败和隐蔽型腐败。

　　所谓直白型腐败，就是权钱交易双方直接联系，贿赂媒介物以金钱为主，直接、当期给付的贿赂腐败。而所有那些或者通过第三方贿赂，或者贿赂媒介物可能不以金钱为主，或者间接、延期给付的贿赂腐败就属于隐蔽型腐败。毫无疑问，打击隐蔽型腐败比打击直白型腐败难度要大，发现、认定、取证、惩处都将更困难。

　　隐蔽型贿赂腐败的基本特征还可以从另外一个角度来透视。隐蔽型腐败不论披上何种外衣，伪装何等巧妙，基本的技法就是弱化权钱交易之间的因果关系——本质上，金钱利益是滥用权力的直接原因。弱化因果关系的努力主要通过以下几种手法来实现：(1)拉长交易双方的关系距离，比如，通过第三方贿赂，这里的第三方是“八项禁令”中的特定关系人；(2) 媒介物伪装，主要是不直接给付金钱，而可能是其他有价物，例如，车子、房子、国际旅游、高档休闲娱乐等等；(3)拉长时间上的因果关系，如“八项禁令”中的“期权腐败”；(4)贿赂腐败交易通过合法的、正当的或具有一定正当性的途径来伪装，如“八项禁令”中的市场交易、干股、合作开办公司、委托理财、工作薪酬、甚至赌博等。

　　这些努力是相当“成功”的，增加了打击隐蔽型腐败的成本。一旦成本难以承担，反腐败的“东风”就会被腐败的“ 西风”压倒。好在，人们对腐败的认知也在不断深化，也总是可以发明出新的、成本更低的反腐败策略。

　　事实上，大多数弱化权钱交易因果关系的隐蔽型腐败，都是通过利益冲突现象而实现的。也就是说，在隐蔽型贿赂腐败发生之前，总有一些利益冲突行为首先出现。隐蔽型腐败手法很多且花样不断翻新，但利益冲突行为类型却是比较有限的，且易于管理。正因为如此，在反腐败实践中，越来越多的国家正在通过日益完善的管理利益冲突规则来预防各种隐蔽型贿赂腐败。

　　美国、韩国等不少国家将管理利益冲突活动制定为法律，在这些法律中，主要规定了官员财产申报、礼品和馈赠、离职后的就业、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项。另一些国家和地区则通过制定行为准则，来管理利益冲突行为。我国的香港就有《公务员良好行为指南》。不管采取何种形式，这些规则都有三个基本特点或原则：(1)公职人员存在利益冲突行为就是违法，就要受到监督、纠正及惩罚；(2)利益冲突申报或报告责任主体是公职人员本人，隐瞒不报或做虚假报告也都是违法；(3)申报结果一般都以公开为原则，要接受媒体、大众、执法机关的监督。在这些原则之下，这些规定本身经过多年的实践探索，也越来越严谨、科学和完善，对于预防以隐蔽为主要特征的新腐败发挥了显著的效果。

　　“八项禁令”只列举了8种新贿赂腐败形式，肯定难以穷尽，毫无疑问，新的贿赂手法还会不断被创造出来。但万变不离其宗，所有腐败的手法都是在一些为数不多的利益冲突行为下发生的。举例来说，市场交易腐败主要发生在存在有利益冲突的主体之间，例如，一个规划部门的官员低价购买了所管辖范围内的一个

房地产开发商的房子；“干股”主要发生在管辖权力持有官员和被监管企业之间；公职人员单独或合作开办公司，在企业(私营部门)兼职，或者其配偶、子女等“特定关系人 ”从业去向，都是需要严格禁止的或做出明确限制的利益冲突行为；公职人员购买

股票、基金等委托理财或其他投资行为，离职后的从业选择也都是可以从利益冲突角度进行规范。

　　事实上，我国这些年已经先后出台了较为丰富的管理利益冲突行为的规定，被称为廉政准则及一系列的廉洁自律规定，包括领导干部在企业、社会兼职，领导干部离职后及配偶、子女的从业限制，礼品、收入申报，重大或有关事项报告等等。但存在的问题甚至缺陷是明显的，主要是规则本身还不够严谨和科学，上面提到的三个原则没有或没有很好坚持，结局是效果不好或干脆成为形式。经验和教训同样都是值得深入总结的。

　　总之，在提高惩处性规定质量，改进执行效果，致力于遏制的同时，要尽快建立有效的举报制度，建立科学的防止利益冲突规则体系是更为根本的对策。-

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