依法治国十年路：法治建设承上启下

　　法治是人类进步的旗帜。

　　一个国家的法治发展状况，代表着这个国家政治文明的水准。

　　□李天宇

　　三十年过去弹指一挥间，十年如一瞬。

　　10年前的1997年9月，“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略，首次出现在党的十五大报告中，标志着中国共产党执政方式的根本转变，成为新中国民主法治建设一个新的里程碑。

　　10年后，胡锦涛总书记掷地有声：“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。

　　法制是法治的保证，法律是法制的前提。为了建立和完善有中国特色的法律体系，推进依法治国，建设法治国家，根据宪法，九届全国人大三次会议上以高票通过了《中华人民共和国立法法》。从此，我国的立法步入了规范之路。近年来，为尽快建立起符合现行国际规则、适应我国国情，我国立法工作数量、质量齐头并进，驶上了立法的快车道，走过了发达国家上百年的路程。目前，中国特色社会主义法律体系的框架初步形成。现国家法律法规共已经达到1109部。

　　“依法治国”方略走过了十年，回望10年，智者思索，如何评价我国法治建设的得失？什么是中国特色的法治经验？中国未来的法治蓝图又该如何设计？

　　从“制”到“治”的进步

　　起草党的十五大报告时，专家担心‘法治’会被‘法制’代替。

　　当时，报告草案向官员、专家征求意见，对用“法治”还是“法制”，意见并不完全统一。包含了民主、自由、人权重要内涵的“法治”，并不像现在这样被普遍接受。

　　从法制到法治，是20年改一字。

　　上世纪70年代末开始，要“法治”还是要“人治”，曾在法学界引起一场广泛争论。真理愈辩愈明，法治的思想和主张逐渐被大多数人接受。这场持续近20年的论战，为党中央和全国人大正式将‘依法治国’作为治国方略，将‘法治国家 ’作为奋斗目标确立下来，奠定了坚实的思想理论基础。

　　党的十一届三中全会是“现代中国依法治国历史进程的起点”。三中全会公报、1979年党的64号文件、对“四人帮”的审判、1982年宪法的制定等，都是早期“依法治国”的标志性事件。

　　1996年2月8日，社科院法学专家为中央政治局做法制讲座，题为“依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践问题”。

　　“在我们这个有着数千年漫长封建历史传统的国家，在我们这个人治思想比较浓厚的国家，彻底否定人治，坚定走依法治国道路，是了不起的历史进步，具有划时代意义。10年来，我国不断加强立法工作，基本做到了‘有法可依’，初步建立起现代意义的行政体制、司法体制。”中国社科院专家王家福接受媒体采访时深有感触地说。

　　社会主义找到了依法治国，就找到了人类文明积累的治国的最佳方略；依法治国服务于社会主义，就走上了保障和促进社会进步的金光大道。”中国人民大学法学院教授孙国华说：“今天，我们纪念确立依法治国基本治国方略10周年，应当坚定不移地把它贯彻到国家政治生活、经济生活、文化生活和日常社会生活的各个领域。”

　　依法治国成为治国基本方略

　　1997年9月，党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。

　　其实，早在党的十一届三中全会前的中央工作会议上，邓小平在总结“文革”的惨痛教训时就明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”此后，邓小平同志发表了一系列加强社会主义法制的讲话。随着立法、司法和司法行政机构的健全，我国不仅制定了一些基本法律，而且开展了大规模的普法工作，把法律交给人民。

　　"文革"后，逐渐形成了以邓小平为核心的党的第二代领导集体。面对"文革"后濒于崩溃的经济和混乱不堪的社会状况，新的中央领导集体在继承了毛泽东的经验，并深刻总结了毛泽东的教训的基础上，提出了"制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性"，制度建设重于其它建设，注重制度建设成为以邓小平为核心的党的第二代领导集体的基本治国方略。在实践中，邓小平认识到，法制是加强和巩固制度建设的可靠保障，从而把民主与法制结合到一起，开创了邓小平理论的新境界。

　　1992年，邓小平在南方谈话中再次强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”可以说，邓小平的法制思想为确立依法治国方略奠定了坚实的理论基础。

　　党中央第三代领导集体，面对改革开放和社会主义现代化建设的新形势，进一步丰富和发展了邓小平同志的法制思想，并将其大力付诸实践。在1996年2月8日中南海的法制讲座上，江泽民提出要依法治国，强调依法治国是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。随后，八届人大四次会议把依法治国载入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。党的十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，九届人大把这一方略确立为宪法原则，正是对长期以来探索依法治国之路的理论和实践的高度概括。

　　依法治国方略的提出，从根本上回答了工人阶级及其政党在夺取政权后如何依法执政、有效治理的问题，回答了在社会主义社会如何处理和解决社会矛盾、建立和维护社会秩序的问题，回答了广大人民群众如何在党的领导下，依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的问题。一是通过充分发挥法律的规范、引导、制约和保障作用，确保社会主义市场经济的健康发展；二是通过强调法律面前人人平等等法治原则，促进政治文明；三是借助法律所特有的稳定性、连续性和强制性，保障国家的长治久安。

　　中央和地方的立法工作成效显著，尤其是制定了一批适应经济体制改革和社会发展需要的法律，初步形成了有中国特色的社会主义法律体系的基本框架；以“公正与效率”为目标的司法改革稳步推进，在保障审判权、检察权的独立行使，确保国家法律的统一实施，提高司法人员的职业水平以及克服司法腐败等方面取得了很大成就；随着政府职能的转变，依法行政工作大大加强，推进了行政程序、行政审批、行政监督、政务公开等方面的改革；法律援助事业从无到有，各级法律援助机构相继建立，专职法律援助工作者的队伍不断扩大，法律服务的新体制正在形成；法制宣传教育既轰轰烈烈，又富有实效，尤其是中央领导同志带头学习法律知识，对全民普法活动的开展起到了极大的推动作用。

　　法治是一切治国手段的前提

　　建设社会主义民主政治是把民主制度化、法律化。民主与法制密不可分，邓小平很早就认识到了这一点。

　　他在十一届三中全会所作的主题报告中指出："当前这个时期特别需要强调民主。因为在过去相当长的一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。现在敢出来讲话的，还是少数先进分子。我们这次会议先进分子多了一些，但就全党、全国来看，许多人还是不那么敢讲话。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？四个现代化怎么化法？"在邓小平的主张下，三中全会明确了一个根本认识，即实现现代化是"中国最大的政治"，在实现现代化的过程中"特别需要强调民主"

　　民主问题提出后，接着便是怎样保障民主实施的问题。1978年12月，中央召开工作会议。12月31日邓小平在其著明的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中第一次明确提出："为了保障人民民主，必须加强法制建设。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。"这一论述指出了我国在今后一个时期法制建设的重要任务。他还对此作了进一步分析：在人治的条件下，往往把领导人说的话当作 "法"，不赞成领导人说的话就叫做"违法"，领导人的话改变了，"法"也就跟着改变，而这些是很不好的。因此，"还是要靠法制，搞法制靠得着些。"

　　1980年1月，邓小平在中共中央干部会议上指出："我们坚持发展民主和法制，这是我们党坚定不移的方针。" 从而明确指出了发展民主与法制是我们党和国家坚定不移的基本方针。同年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，进一步强调了民主制度化、法制化的重要作用。他说："我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更重要。......我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决昵？”“斯大林严重破坏了社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”

　　在1980年,他指出："在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中,都必须加强纪律教育和法制教育。””法制观念与人们素质有关。现在这么多年青人犯罪,无法无天,没有顾忌,一个原因是素质太差。加强法制重要的是要进行教育 ,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,小学,中学都要进行这个教育。””这本身对人民是教育,同时能挽救很多人 ,挽救很多青年。"他的这一全民学法、懂法、守法、用法理论指导了全国普法运动的开展,并日渐显出成效。同时,从中央到地方,逐级成立了政法委员会,普法领导小组和社会治安综合治理办公室,形成了"打"、"防"结合的整治社会治安格局 ,保证了经济建设顺利进行。

　　邓小平还意识到了在法制进程中人才过设的重性。1985年6月,他在同彭真谈话时指出："在一些国家，大学毕业以后还要学习法律专科。经济发达国家领导人当中，很多人是学过法律的。建设一个社会主义国家，没有大批法律院校怎么行呢？所以要大力扩大，发展法律院校。"邓小平还指出："搞经济建设、搞教育、搞科学、搞政法等等，应该说，我们的专业人才太缺乏了。所以，我们需要建立一支坚持社会主义道德的、具有专业知识能力的干部队伍，而且是一支宏大的队伍。” “现在我们能担任司法工作的干部，包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察，起码一百万。可以当律师的，当法官的，学过法律的，懂得法律的，而且执法公正，品德合格的专业干部很少。”遵循这个要求政法队伍出现了一大批严格执法、公正廉洁的优秀法官、检察官、人民警察。人民律师事业也有了长足发展。这些为我们完善法制建设奠定了坚实的基础。

　　在党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问的决议》中，邓小平指出："必须巩固人民民主专政，完善国家宪法和法律，并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序，工作秩序，生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏的强大武器。"在他亲自指导、主持起草的十二大报告中指出： "社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。"在《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中强调："不要社会主义民主的法制，决不是社会主义法制；不要社会主义法制的民主，决不是社会主义民主。"在党的十三大报告中，他更是突出地把"高度民主、法制完备"作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证加以阐述。

　　1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的宏伟目标。江泽民指出："世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对市场活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按国际惯例和国与国之间约定的规范办事，这些都是市场的内在要求。"这是第一次明确提出了"依法治国，建设社会主义法制国家"的战略决策。

　　1992年12月，江泽民讲，我们正处于社会主义市场经济之中，必须学会运用法律来保障市场经济的运和，把市场经济纳入法制轨道。1995年，江泽民指出，党既要领导宪法、法律的制订，又要在宪法和法律范围内活动，依法办事。 1996年2月8日，在中共中央举办的中央领导同志法制讲座上，江泽民就实行和坚持依法治国，保障国家长治久安发表了重要讲话，明确肯定了"依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。"首次提出了"依法治国"的方针。

　　法治建设承上启下

　　1997年9月，党的十五大在科学总结了我国社会主义民主和法制建设经验教训的基础上，提出建设有中国特色社会主义政治的基本纲领，即'在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。"并郑重提出了"依法治国，建设社会主义法制国家"的重大战略任务。党的第三代领导集体把邓小平依法治国思想变为一项全新的基本国策。1998年3月，九届人大二次会议又将这项内容载入宪法，这标志着全新的依法治国思想的确立，我国完成了治国方略的根本性转变。

　　党的十五大报告中高度概括了依法治国的基本内涵："依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务，管理社会文化事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。"

　　这里使用了"建设社会主义法治国家"的概念，而不再使用此前的"社会主义法制国家"的概念。"法治"与"法制 "一字之差，但其本质涵义差别极大。"法治"即法学界所说的"水治"，须以人民民主和人民主权为基础，与"人治"相对立，是一种独立的治国目标和价值目标，体现着法律至上的精神观念；而"法制"则是法律制度的简称，即法学界所说的"刀制"，是一种手段和工具，既一国现行法律规范的总和；而"法治"则为动态概念，即立法、守法、执法、司法的诸过程。因此，为了更为准确地反映现代法治的内涵和价值标准，党的十五大报告和九届人大二次会议通过的宪法修正案，均正式使用了 "依法治国，建设社会主义法治国家"的准确表述。一字之改，反映了对邓小平法制理论的发展和观念的提升。九届人大四次会议通过的《十五计划纲要》则进一步明确指出："依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。"这就将"依法治国"从治国方略的手段层次，上升为社会主义现代化重要目标的目的层次，将建设社会主义法治国家统一于建设社会主义现代化国家的目标之内。为了牢牢把握依法治国的核心和重心是依法治官、治权、治理国家机器的本质，《十五计划纲要》要求"健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的民主监督、群众监督和舆论监督。"对"依法治国"概念加以具体化的阐释。"依法治国"思想最终成为一个科学体系。

　　"依法治国"思想的战略指导地位确立后，我国进入了落实和完善这一基本国策的新阶段。全社会对法治的认识越来越清楚，越来越重视。全国人大及其常委会一如既往的更加重视立法工作，各级具有立法权限的地方人大及政府也积极参与法制建设工作，并加强了对立法工作的管理监督，保证了立法质量，制定了一大批社会主义建设急需的法律法规。

　　以胡锦涛为核心的党的第四代领导集体，坚持依法治国思想的重要指导地位，开始了全面的社会主义法治建设工作。特别是重视对弱势群体权利的立法保障工作。把建成一个完善的社会主义法治体系作为全面小康社会的重要标志，确立了"以民为本"的执政思想，把社会主义法治建设成为惠及全民的法治，更加明确了我国法治工作的发展方向。

　　从邓小平到江泽民，胡锦涛，在依法治国思想上一脉相承，在继承中又不断地加以探索和发展。