切开公章切不断制度积弊

　　-萧锐

　　贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国：将村里审核财务公章一分为五，分 别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可将其合起盖章，盖了章的发票才可入 账报销。

　　在网友将其冠以“史上最牛公章”大名之后，这枚被切成五瓣的公章被赋予越来越多的标本意义：有人认为“五合公 章”暗合“分权制衡”原理，有论者更是将其与安徽小岗村首创家庭联产承包责任制相提并论。据称，锦屏县有关部门也开始 在全县农村推广“五合章”理财办法的工作。在一片肯定与欢呼声中，“五合公章”这一原本朴素而无奈的不得已之举被人为 拔高。

　　在笔者看来，被切开的公章固然有其积极意义，但如果想要靠“五合公章”来实现村级管理的民主化与公开化却是前 景堪忧。公章可以被切开，但依旧顽固的制度积弊却不会因此被斩断。

　　首先，“五合公章”并不具备专家学者所谈到的分权制衡乃至宪政初步的雏形意义。本身就是因为村民对财务开支存 在“不满和质疑”才集思广益想出来的切章妙招，所要达到的也无非是消弭悠悠之口的目的。对村级财务问题的监督与审核从 理论上根本无法兼具分权制衡的基本属性，而只是财务管理制度的形式变化——把原本由村长乃至会计所应当承担的财务责任 转嫁或者分担到了五个人肩上，从此这个“烫手的山芋”便到了一个民选的小集体手中，“与我村长再无干系”。可昔日的村 长难道不是通过基层民主选举产生的吗？如何保证不出现“一支笔暴政”向“五瓣章暴政”的蜕变？在此时就妄谈五合公章“ 真正实现了从结果公开到过程公开、从专制决策到民主决策、从纵向监督到横向监督、从对上负责到对下负责”的村级管理体 制的诸多制度性转变似乎还为时尚早。

　　貌似创新的“五合公章”其本质仍然没有对村级财务管理体制有什么制度性的改变。据笔者了解，原本的村级财务管 理制度中也并非就如报道中所称的“一支笔”式财务管理，也有诸如会计与出纳“一人管账，一人管钱”的模式，有的地方甚 至还有支书、村长乃至其他村委会主要负责人联署的制约机制。而这似乎也并没有改变村务财务管理的混乱局面。既然“会计 +出纳”的制约模式之于村级财务管理无法奏效，那这种“五章合一”的创新也就意义寥寥了。再加上，“五合公章”体制下 村民代表的产生程序与五瓣公章的使用程序被忽略掉了，而“三人同意即可盖章”的正义实现程度也被夸大了。现在会计是如 何成为村长的“钱柜子”的，那么今日的“五大护法”在将来也照旧会依葫芦画瓢成为“自己人”、成为“编外干部”。

　　况且，原本或许适合于一村治理的特殊模式，被上级行政机关作为先进经验推广后，到底能不能达到圭叶村的治理效 果，还是个问题。我们知道，乡土中国所独具的诸多历史、宗亲乃至族群的深厚渊源是很多原本被理论验证为先进的管理制度 在农村徒具形式而无法深入的最主要原因。如何才能确保被推广的“五合公章”制度在每个村落都生根发芽，都符合每一个村 域治理的实际情况？在习惯了“发掘典型、整理材料、大范围推广”的工作思路之后，“五合公章”所要遭遇到的恐怕也是以 往诸多典型遭遇的境况。

　　笔者认为，“五合公章”所体现出来的精神内核只是村级管理过程中责任与压力的技术转嫁，想要真正实现财政民主 甚至是基层权力的有效监督，唯一的途径就是对村级财务情况的彻底公开。在小范围的村域治理中，没有了可操作性的忧虑， 直接接受村民的监督要比任何一种代议机制都要安全得多、可靠得多。

　　“五合公章”之于基层民主的制度意义不宜被无限制扩大，至少在找到基层民主的真正症结之前应当更加审慎地看待 这个本身并无太多创新的“公章新政”。

　　(作者为自由评论人)