财政资金监管状况调查：部分专项资金不专用

　　期待透明财政

    数千亿元的中央财政资金脱离监管，去向不明；财政资金审批拨付中监督缺位，“雁过拔毛”、“权力寻租”现象屡禁不止，财政转移支付资金被挤占、挪用、截留，部分国家财政资金转化成了黑金。透明财政时代何时才能到来？

　　财政资金黑洞有多大？

　　◎本刊记者 王 春

　　日前，杭州环保腐败窝案对财政资金审批支付制度中存在的隐患再次敲响了警钟。杭州环保系统腐败窝案涉案90余人，目前追究法律责任者23人，其中市环保局系统处级党员干部5人、区县环保局领导9人。

　　环保部门何以产生如此严重的群蛀现象？原来环保部门除可以通过“环评”大发不义之财外，还利用掌控的生态补偿专项资金谋取不义之财。杭州市财政划拨2亿元给杭州市环保局，由环保局来安排补偿重点排污单位治理污染源及环境污染。设立伊始，审批权就一直缺乏有效监督。这笔钱安排给谁、安排多少，全由环保部门自己掌握——在七八年内被频频以虚报项目手段，任意支取。

　　其实，这样的个案只不过暴露出了财政资金黑洞的冰山一角而已。

　　1994年我国开始实行分税制财政管理体制的同时，就试行财政转移支付制度。中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿元，2001年多于1000亿元，2002年的投入已经大于4025亿元，而2003 年又在此基础上新增了140亿元。但在财政转移支付力度加大的同时，违规问题也越来越多，其中的一个典型就是曾经引起社会各界广泛关注的“跑部钱进”。事实上，财政资金审批支付中的违法行为远非“跑部钱进”现象所能涵盖，各地不同程度地存在挤占、挪用、截留、浪费财政资金等违法行为，更存在行贿受贿行为。

　　4300亿中央补助哪去了？

　　在争取上级政府财政资金转移支付的过程中，市、县要“公关”省级政府的相关职能部门，省级政府要从中央政府争取转移支付资金，有时候一样要按照潜规则“公关”中央政府中一些掌握资金审批大权的职能部门，大量的财政性资金流向了个人和小团体，形成了巨大的财政性资金黑洞。这个资金黑洞到底有多大，目前尚没有人能准确统计出来，但我们可以从一些公开或估算出来的数据中看出些许端倪。

　　2006年6月，国家审计署审计长李金华向十届全国人大常委会所作的2005年度中央预算执行《审计报告》显示,在对20个省(区、市)的审计调查中发现：2005年,这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3 444.27亿元，为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省 (区、市)本级预算中。那么这4300亿元的资金用在何处？到哪里去了？人们不得而知。

　　李金华在谈到对预算资金审计监督时表示，“现在，各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是跑部钱进。”他还幽默地把“跑”字做了个“解读”：“跑是一个足字旁，还有一个包，要带包去跑。谁跑得多，部委情况了解多，就可能多获得一些拨付款。”

　　各省市区都在北京设立办事处，已成为北京的一道“风景”。据一位管理机构的官员透露，省级政府驻京办事处、省级以下政府的驻京办事处、国内企业的驻京办事处等，大概有3万多家，规模庞大。

　　“跑步(部)向前(钱)，争取拨款，争取计划指标，争取优惠政策”，是一些驻京办的重要功能。某市一驻京办事处的官员曾不加隐讳地说：“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。要做到称职，就必须对各部委、司局某些负责人的喜好了如指掌，或陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏，或送给他们字画、古玩。好礼物不在于贵，贵了给人家添麻烦，但也不能太便宜，关键是要投其所好。”驻京办天天“跑部钱进”，不怕钱多花，就怕花不出去，一切都为了疏通关系。未经证实的消息称，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。

　　部分财政资金变黑金

　　一些人大委员表示,现在各地向发改委、财政、交通、科技、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重。

　　为什么要往这些部门跑呢？知情人一语道破“天机”：“这些政府部门都掌握着巨额财政资金的分配权，有审批权的官员必然成为下级政府的‘公关’重点。”发改委掌握着重大项目的立项审批以及这些项目资金的拨付权，交通部门掌控着数额庞大的道路工程建设资金，民政部门掌握着救灾救济、社会福利基金等资金的拨付权，而财政部门更是大权在握，所有财政资金都要通过财政部门来分发。在下级“公关”的过程中，这些财政资金以各类名目和一定比例返回到一些有决策权的官员手中，部分财政资金变成了黑金。

　　卢万里案件是新中国交通史上影响最为恶劣的侵吞国有资金的腐败案件之一。卢万里利用担任贵州省交通厅厅长、贵州高速公路开发总公司总经理的职务便利，在掌控公路建设招、投标权的同时，还通过权力直接介入材料采购环节，大肆侵吞国有财产，先后多次索取、收受他人款物共计折合人民币2559万余元。2005年12月16日，卢万里被执行死刑。

　　近年来，交通领域先后有17个交通厅(局)长落马。究其原因，就在于交通部门掌握着庞大的财政资金而又缺乏对其进行有效监管造成的。据交通部门统计，1998年到2003年全国交通完成固定资产投资1.7万亿元。在分配这些资金的过程中，交通厅(局)长们既当运动员，又当裁判员，既是投资者，又是管理者。投资体制在交通系统内部封闭运行。这些在客观上催生了政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力绝对化。

　　民政部门掌握着大量资金，所以也成了不少人眼里的“香饽饽”。原柳州地区民政局局长郭志华，以帮助争取拨款、赞助为名，先后15次向下属各县民政局索取和受贿22万元。他还巧立名目，千方百计侵吞国有资产，多次批准由柳州地区民政局和下属县民政局与企业以扶持甘蔗生产、灾区生产自救为名，将175万元民政款和广西壮族自治区民政厅下拨的15 0万元捐赠款从民政专户拨到相关企业。此外，郭志华还从抗灾救灾基金账户借款50万元给民政福利厂；从下辖三县民政局等调款170万元给企业做生意。尔后以收取“利息”、“利润”、“资金占用费”和“劳务费”的名义从这些企业6次领走 90万元，然后集体私分。郭志华被判处有期徒刑20年。

　　财政厅(局)长被人们称为“财神爷”，从这样的称谓里就可以看出财政部门在各个地方举足轻重的地位。但近年来不少财政厅(局)长和其他财政官员利用自己掌握的财权大肆索贿受贿，将国家的财政资金占为己有。

　　四川省财政厅投资管理处原处长雷应全在位时，该省下属眉山市东坡区农业局的方某找到雷应全，希望省财政厅安排点项目资金给眉山巨星农业产业公司。方某为了讨好雷应全，让其以妹夫的名义，以干股形式占有巨星农业产业公司8%的股份。之后方某又表示，如果雷应全能够拉来资金，将按照下拨资金的20%来感谢。2002年11月，雷应全给方某的项目安排了200万元的水利基金。方某如约给了雷应全40万元。另外雷应全给该省某厅安排了300万元的专项资金后，将该厅送的30万元留给了自己。

　　原广西壮族自治区财政厅厅长佘国信也是这样掌握财政巨蠹。他被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。他利用职务之便，给一些市县的财政局长打招呼或亲自批示财政厅有关部门，保证工程资金拨付到其亲戚或关系人的工程项目中，他则收受这些关系人所送的财物达188.5万元人民币。

　　专项资金不专用

　　一些地方在争取上级的财政转移支付资金时，不遗余力，信誓旦旦，保证做到专款专用。但一旦资金到手，就把保证忘到脑后，挪用或者虚报冒领转移支付资金的现象在各地尤其是财政困难的地方不同程度地存在。据知情人士透露，财政专项转移支付资金几乎没有不被挪用的。

　　由于中西部地区县乡两级财政一般都十分困难，依靠自身力量收支缺口极大，没法正常运转。有的县一年县级财政一般预算收入仅1亿多元，但实际支出5亿多元。如果上级财政拨下来的转移支付专项资金到了，县乡两级的父母官很可能会火烧眉毛先顾眼前，根据本地本单位的“轻重缓急，统筹兼顾，全面安排”。这样，诸如教育、文化、体育、基本建设、公务员和离退休干部增加工资福利等部分，往往被视为轻缓的而被拖延、被挪用。甚至有的救灾款、减灾款也被挪用。

　　陕西省榆林市根据举报查实，从2002年起，上级财政每年拨付给其下属的清涧县农村税费改革转移支付资金为1 744万元，而该县2002年实际拨付1081万元，截留挪用663万元；2003年实际拨付1586万元，截留挪用 158万元。

　　日前，四川省审计厅对几个月前的审计工作报告中“曝光”的问题向省人大常委会报告整改情况时显示，该省7个病险水库套取、挤占挪用2235万元建设资金；81个县挤占挪用“天然林保护”项目资金2429万元。

　　某县县长被查出有挪用转移支付专项资金的行为，但鉴于他并没有把钱揣入个人腰包，最后不了了之。这个县长对记者叫苦：“我们县是国家级贫困县，不挪用这些专项资金，就无法保证政府机构的正常运转。”

　　有一些政府部门和下属联手虚报冒领专项资金，为个人和小团体谋私利。这样的案例不仅仅发生在不发达地区，发达地区同样存在。本文开头提及的杭州所发生的环保腐败窝案就是一个堪称“经典”的案例。

　　四川省审计厅日前审计出该省部分地方将专项资金私设小金库993万元，部分建设资金流向小团体和个人腰包；2 9个县违规改变“天保”项目计划1117万元；11个县虚报冒领“天保”资金1406万元。为此，纪检监察机关和司法机关对审计移送的经济案件线索及时进行了查处，已有67人受到相关处分。

　　中央下拨的专项资金投放到基层往往需要经过几级政府及其部门，每经过一个政府或部门几乎无一例外地要被剥一层皮，或多或少地被截留一部分。如有一个县就出台了一个红头文件，规定凡上级下拨的专项资金到达县财政后，县财政提取1 5%作调剂基金。截留的理由五花八门，有的冠冕堂皇，美其名为“争取资金所开支的费用”。截留的方式也十分隐蔽狡诈，有的先全额拨下去，然后收一部分上来，也成了“收支两条线”，上级检查如果只翻翻账本是发现不了的。有的部门实际上把截留的部分用作了单位创收的资金，有的进入了小金库，用于购买超标高档豪华小汽车、办公用品，兴建翻修装修办公楼，超标准报销旅差费、培训费、会议费，有的用于吃喝、娱乐、游山玩水、发奖金及其他福利。-