大村庄制广东样本分析：专家建议不搞一刀切

　　两条平行线在中国新的改革空间茂盛地生长、延伸。

　　随着2月底中共十七届二中全会的召开，国务院机构改革的“大部制”宣告启动。

　　在中国农村，也涌动着一场新的改革，人们名之为“大村庄制”。

　　人民日报海外版1月底的一篇报道被广泛引用：“与‘大部制’改革同步，中国近期正在广大农村推动村庄合并，‘大村庄制’将与‘大部制’一起，成为中国未来政改的新目标。”

　　三十年前，中国改革在农村率先突破，由此带来的信誉和共识，为改革提供了充沛的“合法性”，鼓动着改革渡过无数急流险滩。三十年后，改革的炽热目光再次投射到中国古老的村庄。

　　作为双平行线中的一条，作为“中国未来政改的新目标”之一，“大村庄制”无论功过，注定值得观察和思考。

　　建国近六十年，中国大地上的村庄几经分合。“一大二公”时代，全国有2.6万多个人民公社，上世纪80年代，人民公社废除，建立80多万村委会。而1998年起的十年间，合村并组“低调快进”，中国90多万村委会锐减了30多万！

　　这背后，是建立高效低廉村政的冲动，也是典型的“试错式”改革模式。

　　民政部门一位熟悉情况的官员表示，广东的并村在2004年后就已经基本暂停，目前正处于反思总结阶段。“总的来说，并村不能算成功。”

　　事隔近四年之后，合村并组以“大村庄制”的面目再次出现，这带来的是一张“大饼”还是一张“画饼”？

　　这两轮“运动”，给我们留下的是肇庆市广宁县和东莞黄江镇的故事，两个合村并组的样本。

　　东莞黄江并村样本

　　这样“搞大”一个村

　　“并咗，并咗，又并咗”

　　“并咗，并咗，又并咗。”2月20日傍晚，东莞黄江镇田美村，一位正在路边杂货店闲坐的曾伯对记者说，这三个“并咗(广东话，即并了)”背后情绪一时难以捉摸。

　　青少年时代，解放初的合作化、公社化浪潮使他成为人民公社社员；壮年时代，随着人民公社的解散，他又成为村民；现在，随着当地村组合并与“村改居”的推行，他又化身为市民。

　　黄江镇自2004年下半年起就不断给村里的干部和群众“吹风”，但真正启动，则比广宁晚了三年多。

　　去年11月份，黄江镇的刁朗、田美、板湖、胜前岗、玉堂围等“田美片”的五个村合并，并同步完成“村改居”，成为东莞首个合并村小区——“田美社区”。这五个村在历史上同属一个生产大队，直到1982年才被拆分开来。

　　当地镇政府社会事务办主任毛爱萍近几年一直在当地力推村组合并和“村改居”，她透露，继田美社区合并成功之后，去年该镇黄江、黄牛埔、黄京坑三村改为“三新社区”，有望在今年获得东莞市政府批准。

　　事实上，人民公社时代黄京坑和黄江同属一个生产大队，而且“三黄”同是客家人聚居的村落，地理毗邻、风俗相近，合并在当地看来是顺理成章、“政通人和”。

　　耐人寻味的是，人民公社时代，黄江镇共有6个生产大队。在人民公社被拆分20多年后的今天，该镇正积极规划，意欲根据历史沿革和发展现状以及地理环境，将全镇调整为5-7个社区居委会。

　　“听说节约下来的钱可以用来分红”

　　根据政府的“吹风”，在合并之后，曾伯的家庭有望以1500元/平方米的价格，按照每人50平米的标准申购即将开建的田美农民公寓。

　　“远远低于市价，这么大的一个便宜。为什么不捡？”小店老板的眼睛闪出精明的光芒。

　　其实，政府也不会亏，“建房花的钱可以靠底层铺面招商出租挣回来。”黄江镇办公室副主任罗斌来说。

　　不仅如此，合并之后，田美社区的两委干部从原来五村分立时期的40多个缩减至10来个，可节约近500万公共管理经费。

　　“听干部说，这些节约下来的钱可以用来分红。”曾伯说。

　　据统计，黄江镇只有1.7万农民，却分散在20个村(居)委会中，行政村分散、规模小。每个村每年社会管理成本不少于300万，人均5000元。

　　而在2003年，东莞村组本级承担的公共管理和公益福利费用总额分别为26.4亿元和14.5亿元，占到了当年同级集体纯收入的74.4%和80.6%，比例惊人。

　　在村组合并展开之前，东莞共有46个村辖区面积小于1平方公里、且人口少于300户。“这些‘麻雀村’每年起码要120万以上才能保持运作。”毛爱萍说。

　　合村并组就成为削减农民负担的一项举措。

　　农村问题总有土地问题的影子。满足高速的经济发展对土地的需要，是广东尤其是面临“土地荒”的珠三角发达城市多年的渴求。早在2003年广东省委、省政府就发出调整全省村民委员会规模的通知，《省城镇化发展“十一五”纲要》明确提出，要稳步推进“并镇”、“并村”、“镇改街”、“村改居”工作，对土地资源整合的急迫心理跃然纸上。

　　黄江镇政府另一个重要目的就是借合村并组推进“村改居”，为全镇经济发展挪腾空间。倘若黄江镇完成对全镇20个村(居)委会的合并和“村改居”，实现农民集中居住，全镇可释放出160万平方米的土地。

　　“这对用地紧张的黄江来说，实在是太重要了。”罗斌来说。

　　“原来办事花一支烟时间，现在花一包烟时间”

　　一个村，来来去去都是那些事儿，但到了合村并组的时候，很多事就不能不当回事儿了。

　　若居民离社区办公点、学校、诊所等太远，办事不便？“像这种公共设施的合并调整，在已经实现城镇化的田美社区，其实早已完成。居民生活不会受到太大影响。现在的合并，其实是长期经济社会发展的必然结果。”罗斌来说。

　　“根据我们的计划，合并之后的村庄人口规模在1000-4000之间，地域面积也不会太大，不会出现村庄太大，管理和居民生活都不便的现象。”

　　“那些离新社区办公楼比较远的人，原来一支烟的时间可办的，现在可能要一包烟的时间了。”曾伯说，“只是要辛苦一下。”

　　比起多走几步路，对于这些珠三角农村来说，更关心的是村里的股份经济合作社是否也要合并？“传出‘合并’风之后，不管穷村富村、大村小村，各村普遍关心这些问题。”毛爱萍说。

　　为此，2004年8月，东莞市委、市政府发出《关于调整村民委员会规模的实施意见》，明确要求合并村集体资产必须经村民会议讨论同意，如果原村、组集体经济组织成员不同意合并集体资产，可以按合并前不同村、组的集体资产单独运营。

　　“集体经济分红还是参照从前，是一千还是一千，是一万还是一万。只不过，集体经济改了一个股份经济合作社的名字。”曾伯说。

　　此外，合并之后，在社区行政管理费用、各项公共事业和公共建设项目的开支中，六成将由原经济合作社集体股收益按比例分担，四成由镇财政给予适当补贴。

　　但是，穷村和富村，大村和小村如何分摊？毛爱萍表示，目前镇里正在调查研究。最大的可能是，综合村庄人口数量、经济总量等指标，来确定一个合理的比例，灵活处理。

　　那么，合村并组必然要带来大量村两委干部“下岗”，“分流问题”怎样处理？

　　“我们在大大小小的‘吹风会’上承诺，一旦有了空缺职位，镇政府优先考虑聘用合并村两委干部。后来，合并到田美社区的几个村两委干部，基本上都得到了妥善安排。”

　　现在，田美社区已经合并成功，‘三黄’合并即将获批，大批农民公寓获批，形成巨大的示范效应。人们对合并的疑虑已经不再像从前那样大了，即使是之前排斥合并的一些村，现在已不时有人来镇里询问合并事宜。”毛爱萍说。

　　不同意的村投票退出合并

　　对于合村并组，东莞市委、市政府在《实施意见》中提出了三条调整标准：人口少于300户，区域面积少于1平方公里；城镇居民户籍人口占到本村总户籍人口的一半以上；人均耕地面积不足0.12亩，2/3以上的农民不从事农业生产劳动，不以农业收入为主要经济来源。

　　同时该文件还强调，“对于撤并条件并不成熟，村民会议未形成共识，并对方案表决没通过的乡村，不要勉强进行调整”，“不搞一刀切”。

　　事实上，黄江镇最初的村组合并方案，是想将刁朗、田美、板湖、胜前岗、玉堂围和社贝等6个村合并为“田美社区”，将该北岸村和黄牛埔两个村合并为一个社区，黄江和黄京坑两个村合为一个社区。

　　但是，社贝村民认为，一旦合并该村有可能因社区办公点不设在本村而被边缘化，就投票退出合并；而北岸多是讲白话的“本地人”，黄牛埔、黄江和黄京坑都是客家人聚居村，三村干部、村民来往密切，相互之间的文化、历史和社区认同感更强，遂要求并为一个社区。这些意愿都在合并实施中得到体现。

　　也有人提出担心，“合并之后，居委会将成为‘马大姐’式的基层管理、服务单位，村集体股份经济企业负责人有可能成为继村委会主任之后的又一个激烈竞争的岗位。而新社区成立后社区党委书记将由镇党委委员兼任，那么，以后村里集体股份经济合作社的董事长，是不是也会由镇里派人啊？”

　　“这种想法没有根据，这样做更不合理。”毛爱萍说，“村股份经济合作社，是村里的集体经济，应该独立运行。”

　　胜前岗村委会主任叶成就则认为，村集体股份经济合作社的董事会实行一人一票制，董事并不像有限责任公司那样具有很大的裁量权，如果没有其他董事的支持，占一个董事长的位置没有用。