南都国是开讲:行政管理体制已到非改不可的境地

　　又是一年一度的“两会”。不一样的是，本次“两会”的主角换了很多新面孔。五年一次的换届，使人大代表、政协委员有了更换血液的机会。新一届的人代会上，还将选出新一届的国家和政府机关领导。当选总理的记者招待会，很多人都会守在电视机前，不愿错过。被热议很久的国务院机构改革方案也将启动，“大部制”是人事变更外另一受瞩目的“两会”焦点。

　　国务院的政府工作报告，是另一个看点。一般认为，它将更多延续此前的方针政策，亦将在具体问题上有新的变化。抑制物价上涨显然也是政府工作报告中不可回避的话题。各种民生问题的解决，将再次经由代表、委员的议案、提案和建议，成为国家决策的重要参考。

　　今年是改革开放三十周年，适逢换届。观察人士认为，对改革开放的坚持，将再次受到强调。自本期起，本报将连续推出“国是开讲”栏目，对“两会”的热点和重点话题进行权威解读。

　　回顾既往五年人大、政协和政府工作的成败得失，对“两会”后中国走向做一宏观性展望，同时，在相关制度层面探寻变革和改善空间，是为两会“国是开讲”第一期。

　　本期嘉宾

　　蔡定剑：中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学宪政研究所所长，北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。1986年至2003年底先后供职于全国人大常委会研究室、秘书处，任职至副局长。

　　吴江：中国人事科学研究院院长、党委书记、第十一届全国政协委员、研究员、法学博士、博士生导师、国家特殊津贴专家。曾任中央组织部研究室副主任、国家行政学院领导科学教研部主任等职。

　　王占阳：中央社会主义学院政治教研室主任、教授。

　　不从政治层面加强对行政权力的控制，改革很难有效。这个控制包括人大对机构编制的决定权、对财政的控制等等。不如此，行政机构很容易自己就决定了扩编发展。所以我对“大部制”不是很乐观。　―――蔡定剑

　　这次不是“大换班”

　　有比较强的连续性，又有相当程度的变动性

　　南都：在中国政治生活中，“两会”占据了一个什么位置？即将召开的新一届全国人大将产生新一届的国家和政府领导班子。此次换届，有何特点？

　　王占阳：每年春天召开的两会是中国政治、经济、社会发展的一个风向标，大家都在从“两会”来看这一年政府、人大、政协工作的内容和方向。在中国的政治生活当中，它成了每年年初的定调会。国际社会现在对于中国的“两会”都给与越来越高的重视。

　　这次换届不是根本性的“大换班”，有比较强的连续性，又有相当程度的变动性。从人事角度看，经过换届，领导能力应该得到比较显著的加强。从工作来说，因为去年召开的十七大已经定下大调，摆脱了前几年姓“资”姓“社”的困扰，确定了中国新阶段的大方向，在这种情况下，也会使工作的质量、效率得到比较显著的加强。所以大家都对这次会议之后的五年抱有比较大的希望。

　　立法听证不能只搞一次

　　公众参与、民主立法是发展的必然趋势

　　南都：过去五年，全国人大共审议、通过了100余部法律案，其中包括引起热议的《宪法修正案》、《物权法》、《劳动合同法》等。如何评价过去五年立法的成就？

　　蔡定剑：在立法的公开性方面的确有所进步。2000年实施的《立法法》规定了立法听证制度以后，地方人大这方面有比较快的实践和发展，全国人大最初几年一直没有搞立法听证，2005年9月，十届全国人大首开立法听证会，讨论个税起征点问题，这是对《立法法》的落实，也是对多年来地方立法听证的一个肯定。

　　去年有两部很重要的法律―――《劳动合同法》和《就业促进法》公开征求公众意见。这两部法律涉及到广大劳动者的切身利益，公众参与的程度是比较高的。以前也有法律草案征求公众意见的先例，这不是十届人大的创造，但是《劳动合同法》公众所提意见近20万条，体现了比较好的互动。以前法律征求意见，获得的反馈有时只有几千条。这当然跟中国社会发展程度、公民参与立法的权利意识的提高有很大关系。这两部法律的制定还是比较尊重公民意见，很多公民的意见都体现到立法中去了。比如《就业促进法》草案在提交人大常委会讨论时，还没有关于反就业歧视的专门规定，在公众的强烈要求下，立法机关就反就业歧视做了专门规定。

　　南都：中国正在追求立法民主化，但也有人认为，仅有“开门立法”还是不够的。

　　蔡定剑：立法的民主性还有待提高，公众参与的积极性越来越高了，但是现在地方的立法听证处于一个比较停滞的阶段。全国人大在这方面应该起到一个示范推动作用。我的意思是，一届人大不能仅仅搞了一次立法听证会，应该更多。公众参与、民主立法是发展的必然趋势，有助于解决立法质量和部门利益问题。

　　王占阳：立法过程中听取意见不够全面，不同利益集体的介入程度不够均衡，有时候就出现偏颇。比如《物权法》制定过程中，农民群体的介入就太弱了，结果在农民的地权问题上有所缺失。《劳动合同法》的制定，则是私营企业家群体的介入不足，又产生了相应的问题。这需要引起今后的关注。

　　再就是立法过程中，人大常委会一些组成人员不是很了解实际情况，对别人介绍的情况也不能充分理解，妨碍了立法的质量。十七大提出要提高人大常委会组成人员的素质，这是很重要的。