立法应追求社会效益的最大化

　　傅达林/文

　　政府立法要研究实施后的执法成本和社会成本。笔者近日了解到，海南省今年着力探索建立政府立法项目的成本效益 分析制度，从2008年起，各厅局上报省政府的立法项目材料中，都必须附带成本效益分析报告。海南将选择一些社会涉及 面广、影响群众切身利益的重要的政府立法项目，进行立法成本效益分析，从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方 面对法规进行评估，客观分析法规将对经济社会产生的影响，提高立法的科学性。

　　在立法中引入经济学上的成本分析原理，借助效益评估提高立法的科学性，这种做法切中了当前政府立法中的要害问 题，值得关注。

　　在人类追求正义的旅途上，立法作为分配正义的环节，被寄托了太多公正价值的期待，人们往往将条款的公正视为良 法的最终价值标准。然而，用法律经济学原理分析，不考虑立法成本而单纯追求内容公正的立法，不一定能造出良法。如果一 部内容公正的法律受条件限制难以实施或者说实施的成本过大，必然会影响到法律功能的发挥，进而削弱法律自身的威信和民 众对法律的信赖，这样的立法就算不得良法。所以说，立法者除了要怀有一颗“公正善良的心”，还需要具有“扎实的经济学 素养”，立法所产生的社会效益是否大于其成本，理当是判断良法的一个重要标准。

　　经济学理论告诉我们，只有当一个新制度带来的收益大于制度变迁的成本时，新制度才会被接受。法律作为国家的一 种制度供给，需要投入巨大的成本，包括立法成本和法律实施成本以及社会为遵守法律而付出的社会成本，这些成本的投入最 终都是为了收取安定社会秩序、维护公民权利、增进社会福祉等社会效益。制定良法的成本必须小于其社会效益，否则就没有 必要立法。

　　改革开放三十年来，我国在“立法快车道”上“一路狂飙”，使得中国特色的社会主义法律体系初步形成。但认真审 视我国立法实践，立法质量不高、不计成本、效益低下的现象也日渐突出，一些新法实施后并不能起到立竿见影的功效，有些 条款则在实践中逐渐休眠，成为一些不合时宜的“古董法规”。这里面固然有执法的因素，但立法者缺乏对立法进行成本与效 益分析也是原因之一。由于我国立法的“成本—效益”定量分析和评价机制不完善，立法者在立法过程中往往忽略了对立法项 目进行必要性和成本效益评估，甚至不关心法律实施后可能产生的社会效益，导致法律的现实功能大打折扣。

　　其实，“成本—效益”分析并不只是经济学上的概念，它更是现代人类生活中最基本的行为规范，用过高的成本去追 求较小的效益一般不是常人的选择，只有当效益大于成本时人们才会采取理性的行为。对于国家立法行为而言，同样如此。从 某种程度上说，法律的制定和实施如同企业的生产经营，是“以法律价值的追求为导向，以法律调整的作用为手段，追求的是 立法社会效益的最大化”。从“成本—效益”的角度分析某项法律的必要性、收益性，理应成为制定良法不可忽视的重要环节 。

　　在国家进入“后立法时代”的背景下，海南省率先对政府立法实行“成本—效益”分析制度，无疑为我国建立健全立 法评估机制提供了范例。当然，对于国家立法机制的完善而言，良法的制定不仅仅在于立法之前的“成本—效益”预测性评估 ，还应当建立健全对法律法规的运行全过程进行“成本—效益”评估机制，并最终从立法体制、立法程序、立法监督、法律实 施等诸多环节优化法律运行过程，寻求更多的降低立法成本、提高立法效益的制度性路径。