社保基金监管期待立法

　　2007年，随着上海一连串涉案的高官落马，一个个巨额挪用社保基金的案件黑幕大白于天下。许多对社保基金这 个词汇还似懂非懂的老百姓被这突如其来的消息震惊了。就在人们还没有从痛失“保命钱”的痛苦中恢复过来的时候，广州又 传来5亿多社保基金被挪用且难以追回的消息。冷静后的人们开始意识到自己的“保命钱”或许所托非人，然而专家却认为制 度的缺陷才是问题的根源。2007年12月23日，起草至今12年的社会保险法草案首次提交全国人大常委会审议，据悉 ，该法将结束中国社会保险制度缺乏统一法律规范的现状，由此走出社会保险立法的关键性一步。

　　社保基金监管期待立法

　　王娈/文

　　社保基金大案频发

　　社保基金是社会保险基金的简称，它的内容包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，即 人们通常所说的五险。社保基金是由企业和个人缴纳、各级政府劳动保障部门负责管理的专项基金，人们通常把它看作自己的 “保命钱”。据劳动和社会保障部统计，2007年全国五项社会保险基金总收入首次突破1万亿元，截至2007年底，全 国基本养老保险、基本医疗保险参保人数均超过2亿人。庞大的人群，巨额资产，监管难度可想而知。根据相关规定，社保基 金必须专款专用，然而对于管理者来说，在没有严格的权利制衡和监督的情况下，面对巨额资金和自己手中的权利，仅靠个人 的素质和意志力显然是不够的。

　　2006年，上海社保基金被非法挪用案调查伊始，问题即初现端倪，随着调查的深入，涉案人员的领导层次也越来 越高，甚至前上海市委书记、中共中央政治局委员陈良宇也涉案其中，并因此而落马，此案涉案金额高达30多亿。然而上海 社保案并非特例。2007年7月3日陕西省汉中市委决定对擅自开设银行账户转存失业保险基金2279.82万元、侵吞 挥霍失业保险金140余万元的重大社保资金违纪违法案件进行严肃查处。据了解，从2003年元月至2006年12月， 汉中市社会保险业务经办中心副主任强丹和综合科副科长张小华违反社保资金银行专户管理有关规定，动用失业保险收入户资 金和支出户资金，为多家银行揽储，擅自开设银行账户转存失业保险基金20笔共计2279.82万元，并存在公款私存行 为。不仅如此，自2004年5月至2007年3月，汉中市社会保险业务经办中心失业保险科出纳张志鹏采取向会计提供假 银行对账单提取现金、收缴失业金不记账、填写假电汇单等手段，伙同其堂弟张志远从银行盗取社保资金，作案22次侵吞失 业保险金140余万元(其中与张志远共同作案12万元)，大部分用于挥霍。

　　2008年2月1日下午，备受社会各界关注的宁夏石嘴山市医保资金被挪用一案在吴忠市利通区法院公开宣判。吴 忠市中级人民法院一审以挪用公款罪判处原石嘴山市医保中心主任徐福新、原石嘴山市医保中心财务科长李斌、原石嘴山瑞祥 达房地产开发公司董事长徐福宁3人无期徒刑。

　　据了解，2004年8月至2005年1月，被告人李斌将其保管的石嘴山市医保中心18张面值2733.556 万元的银行承兑汇票陆续交给徐福宁使用。徐福宁为将汇票变现，委托原中国人民银行银川中心支行职员刘飞质押、贴现，刘 飞又转托其朋友原农业银行银川广场支行职员艾斌办理质押、贴现。在变现过程中，艾斌获取好处费18万元，刘飞截留43 万元，扣除各种中介费后，徐福宁实得款2620多万元。涉案人员已经受到法律的制裁，然而流失的资金却很难如数追回， 损失难以弥补。

　　据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回 收入账。

　　监管制度错位

　　社保基金大案频发使相关人士意识到，保证基金的安全或许比收缴更多的社会保险费更加重要。有专家指出，社会保 险基金关系到国计民生，老百姓的养老、医疗、失业甚至生育都要靠它，更重要的一点是，社保基金的钱本就取之于民，挤占 挪用社保基金无异于置千万百姓的命根子于不顾，因此加强对社保基金的监管是杜绝此类案件的根本。根据1999年1月国 务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县 级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。“该规定造成了各级政 府劳动保障行政部门集管理和监管于一身，实际上就是自己监管自己，这样的制度怎么可能有效保证基金的安全呢？”江西财 经大学的熊教授发出了这样的疑问。据了解，虽然全国多数省市均成立了负责社保基金管理工作的管理中心，但它们都是劳动 保障部门的直属单位，换言之，社保基金的管理和监督仍然没有脱离劳动保障部门权力的范围。如果简单的查看近几年发生的 社保基金大案就不难发现，劳动保障部门的主要领导均牵涉其中，这直接反映了“自己管自己”的监管模式很难行之有效。

　　“劳动保障部门一手抓的现状，使得这些部门的领导具备了相当大的权力，而这也给地方政府挪用社保基金带来了便 利。”河北省某县社保基金管理中心吴主任对笔者道出了另一种隐忧。“因为各地劳动保障部门均属于地方政府直接管理，有 时候政府财政困难，或者其他原因造成流动资金不足，面对如此窘境，政府领导首先想到的是社保基金，在一些人看来，这些 钱放着也是放着，不如拿来先顶一顶，面对自己的直接上司提出的要求，劳动保障部门没有胆量拒绝，于是社保基金被拿来填 补各种财政困难的事情也就司空见惯了。”

　　如果说社保基金被某些地方领导拿来填补财政困难，虽然做法不对，但是还是出于公心；但是将社保基金挪用进行投 资，进而抽取利润的做法肯定是出于无耻的私心。“手里管着上亿的资金，而这些钱又不会被立刻使用，于是有些领导便想以 此为生财之道，何不拿这些钱去投资，赚了钱以后再神不知鬼不觉地把钱放回去，这其实是一个很简单的逻辑，容易理解也易 于操作。可是投资是有风险的，如果不赚反而亏了呢，这可都是老百姓的保命钱啊。”吴主任不无感慨地说。回首上海社保案 ，几十亿元人民币被挪用投资，就其投资形式而言，均属高危贷款、借款。各地查处的社保案也都印证了吴主任所言非虚。

　　“这些无知的官老爷们，拿着老百姓的钱去瞎投资，他们懂投资吗？最怕的是官商勾结，那些红顶商人拿着老百姓的 钱发自己的财。”北京市民雷先生的担心又进一步印证了这种错位的监管模式所带来的恶性结果。在上海社保案中“名声鹊起 ”的民营企业家张荣坤从某种意义上便属于此类“红顶商人”。据报道，他麾下的福禧投资公司威力颇大，动用社保基金成功 地收购政府所持上海路桥发展股份有限公司(下称上海路桥公司)99.35%的股权，从而获得沪杭高速公路上海段30年 的收益权，进而成为“公路大王”，获得了被誉为“中国经济中枢地带之一、最具商业价值”的数条高速公路运营收费权，至 于张荣坤以及他的“官方后盾”是否想把赚来的钱用在老百姓身上就不得而知了。

　　错位的监管模式，让社保基金犹如置身狼群的肥羊，危机四伏。“虽然立法总是滞后的，我国针对社保基金监管的立 法并不是一无是处、从零开始，翻阅我国涉及社保基金的相关条例就不难发现，实际上从一开始我们就已经把立体多方位监管 考虑进去了。”北京某高校法学专家洪教授的观点在网上论坛中得到了不少网友的赞同。根据《社会保险费征缴暂行条例》第 22条规定“社会保险基金实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监 督”。由此可见，除了劳动保障部门，财政部门和审计部门也依法享有对社保基金的监督职责。“虽然该条规定试图体现管理 和监管分离的目的，但是它很难在实际中发挥作用。”洪教授对该条规定分析时说道。确实如此，在实际操作中，财政部门和 审计部门很难对劳动保障部门的各种操作执行有效的监督，同时因为这两个部门都隶属于各级政府，所以也很难把基金和政府 隔离开来，从这个意义上说依然没有脱离地方政府自己监管自己的这个怪圈。

　　统筹和法律层次过低

　　“监管体制上的先天缺陷不可回避，然而这并不是造成社保基金案频发的惟一原因，我国社保基金统筹级别过低，法 律层次不高也是造成这种局面的主要原因。”有网友在天涯论坛发表了这样的观点。据了解，我国目前对社保基金的统筹主要 以县级为单位，这样就造成了社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，如果制约和监管不力，可能就会在客观上 为一些挪用和违规行为提供潜在的可能。

　　据相关人士指出，目前在世界范围内大多数国家的基本社会保障采取中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。以英 美两国为例，美国的社会保险计划主要有三类，即联邦养老保险(OASDI)计划，联邦医疗保险(Medicare)计 划，以及联邦/州失业保险。三类社保基金全部以工薪税形式征集，并纳入各计划在财政部所属的基金专户，统一由联邦政府 设立的信托基金托管委员会进行管理和运作。英国也是中央政府集中管理的单一制国家，实行高度集权的社保基金管理体制。 中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据 自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务，中央政府对其中许多项目提供资金支持。其他实行中央政府集中统筹的 发达国家还有澳大利亚、法国、日本等。毫无疑问，统筹水平越高，集合风险和化解风险的能力就越强。

　　“虽然提高统筹水平是正确的方向，但是以我国目前的国情，推行该种模式为时尚早。”江西省求证沃德律师事务所 王律师在表达了自己的观点后，随即给出了解释。“提升统筹层次和扩大覆盖范围是分不开的，这两者有着不可割断的密切联 系，覆盖范围的扩大必然能够推动统筹层次的提高，而我国目前社保基金的覆盖范围还是太小了，基于这样的事实，我国目前 也只能把统筹水平放在县级。”据统计，全国仍有80%的人口不同程度地难以有效被社会保障体系覆盖。在这样的情况下， 提高统筹层次显然缺乏必要的现实基础。“虽然提高统筹层次当前难以实行，但是提高法律层次却是可行的。”王律师的话与 天涯网友的观点不谋而合。

　　我国目前对社保基金的管理主要是依据1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、2001年颁布的《社会保 险基金行政监督管理办法》以及各省市自己制定的各种管理办法，这些法规不但不健全，而且层次不高，无法产生出有效的制 约和规范力量，因此造成了监管成本高和监管效率低的局面。据统计，我国社保基金的管理成本为3％，而国际上一般是1％ 左右。“可喜的是，我国立法机构已经意识到了这个问题，针对社保基金监管的立法正在酝酿之中，希望一部完整的社会保险 法在不久的将来能够颁布实施。”王律师对此充满希望。据了解，在政府完善社保监管体制的清单中，健全法律法规被列在了 首位。2007年12月23日，社会保险法草案如期提交全国人大常委会审议。

　　有钱花不了的尴尬

　　“各地社保基金违纪案件的出现，让人们担心基金管理的安全，然而我们也不能忽视另外一种事实，那就是社保基金 的隐性流失。所谓的隐性流失就是社保基金的保值、增值问题。”北京某著名高校经济学博士张岩的观点鲜明，容易理解。普 通人都知道，钱放在手中不投资，随着经济的发展以及通货膨胀的因素就会贬值。劳动保障部副部长刘永富在“社保基金国民 教育暨中国劳动保障报《博时论坛》五周年座谈会”上谈了自己的观点，他认为中国社保基金存在着隐性损失，应通过采取有 效措施，使社保基金实现安全的保值增值。刘永富强调，基金是社会保障的物质基础，目前中国每年基本保险收支规模在1. 2万亿元，基本养老保险基金积累达7000亿元。积累的基金目前每年记账收益率不到2%，隐性损失是很大的。社会保障 的钱要实现安全的保值增值，需要依靠健全的资本市场。社保基金的注入也会促进资本市场健康发展，从而形成良性的互动。

　　而另一方面，根据我国法律规定，目前地方政府管理的社保基金只能购买国债或者存入银行，提高收益的途径还不多 ；而全国社保基金虽可投资于股票、国债、企业债等，但是2005年全国社保基金实现收益率3.12％，稍高于同期银行 储蓄利率。这提醒我们，在确保基金安全的前提下，努力提高基金的收益率，实现安全与收益目标的共同实现，应该是下一步 需要努力的方向。

　　众所周知，投资就会有风险，然而我们又必须确保社保基金的安全，所以才有了社保基金只能购买国债和存入银行的 规定。于是，形成了社保基金管理部门手里有钱但“花”不出去的尴尬。“其实，也正是因为这么一大笔钱放在那里不动才让 某些地方政府官员打其歪主意，如果这些钱拿去进行合理的投资，从理论上说那些官员即便想动这些钱恐怕也无能为力，况且 这也能够让基金保值甚至增值，所以扩大投资范围从某种意义上说也是对社保基金的一种保护。”这是河北某县社保基金管理 中心吴主任的观点。江西求证沃德律师事务所王律师也表示：“扩大投资范围不代表社保基金管理机构就可以随心所欲地把钱 投在任何地方，因为社保基金管理机构一般不具备投资的专业知识，所以社保基金的投资必须交由专业的理财机构或者成立独 立的基金管理公司进行投资，也就是说必须把社保基金的行政管理和投资运营分离，将社保基金的投资运营交付基金管理公司 ，不仅可以提高社保基金行政管理机构的管理水平，也可以利用基金管理公司专业人员的知识、经验，扩大投资领域，提高社 保基金收益、降低管理成本和管理风险。”

　　扩大社保基金的投资范围显然能够解决“有钱花不出去的尴尬”，同时也能够解决社保基金保值增值的问题。但不容 忽视的是，这把双刃剑同样也能够为不法分子提供滥用基金的温床。如果对扩大投资范围不加任何限制，部分无良官员会把自 己挪用社保基金的丑恶行径美化成为广大群众谋福利的壮举。任何对基金的不正当使用都可以披上正常投资的外衣从而达到其 非法目的。“所以，对于社保基金的任何一笔投资必须经过专业机构的评估，并且需要公开，让民众知道这笔钱投到哪里去了 ，也就是说社保基金的来龙去脉必须公开化、透明化。”有专业人士对此措施的实施提出了这样的建议。

　　期待立法规范

　　不可否认，面对快速发展的社会经济形势，立法是滞后的，然而一些重大历史事件的出现最终导致监管制度的洗牌或 重建，进而不断推动法律法规更健康更完善。比如，英国1991年出现的震惊全英的10亿英镑企业年金欺诈的“麦克威尔 事件”成为诞生《1995年养老金法案》的催化剂，从而确立了今天英国企业年金监管的制度框架。而美国1963年发生 的恶性“斯图特贝克事件”最终导致1974年里程碑式的《雇员退休收入安全法案》的诞生。上海社保案的发生，已经促使 我国社会保险法的制定提上了日程。不仅如此，随着社保案的不断涌现，各省市也在逐步完善社保基金相关的法规。2006 年11月，上海市就颁布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，其中对收支两条线的精神进行明确的规定。该办法第6条 规定：基金纳入单独的基金财政专户(以下简称"财政专户")，实行收支两条线管理，专款专用，任何部门、单位和个人均 不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。根据规定，社保经办机构开设收入户、支出户，财政部门开设财政专户，社保经 办机构征集的社会保险费收入存入收入户，定期转入财政专户，财政专户向支出户拨付基金，支出户向参保对象支付社会保险 待遇支出。其中收入户除向财政专户划转基金外，不得发生其他支付业务，支出户除接收财政专户拨付的基金及该账户的利息 收入外，不得发生其他收入业务。这项财务制度的颁布，在一定程度上规范了社保经办机构经办社保基金的财务行为。但是， 我们也必须清醒地认识到，该项规定如同其他规定一样，是对发生恶性事件后的一种“亡羊补牢”措施，虽有积极意义，但是 ，事前有更高层次的专项法律制约才是努力的方向。

　　正如上海市民张先生说的那样“社保基金是老百姓的救命钱，保值增值固然重要，但是安全更重要”。所以在未来的 立法方向上，保证基金安全仍然是重点。

　　在2007年1月举行的中德社会保障体制改革研讨会上，有学者提出成立一个独立、有权威的“社保基金监管委员 会”来履行为投保人监管资金的重任。目前，负责社保基金监管的部门，是各级劳动保障系统的基金监管机构和财政部门的社 会保障业务管理机构。这些机构本身不是独立法人，仅仅是劳动保障系统和财政系统的一个业务部门，这些监管只能是“左手 管右手”。因此，地方政府能够把社保基金当成“唐僧肉”也就不难理解了。

　　中央财经大学社会保障系主任褚福灵教授建议：应成立独立于社会保险主管部门之外的、具有必要权威并切实承担基 金安全责任的社保基金监督管理委员会。中国社科院社会政策研究中心副主任杨团教授也表示：如果政府既是执行部门，同时 又做监管的话，就没有办法完全确保公正中立，“应该成立独立部门来规避利益相关性”。

　　广州市社保局的一位工作人员认为，“针对社保基金的立法，除了需要设立中立的监管机构，更为重要的是社保基金 的流向必须透明、公开，也就是说社保基金的使用除了接受专门机构的监督，同时必须接受社会的监督。”上海社保案发生之 后，上海市市长韩正近日表示：“上海将加强对社保资金的监管，并及时公开资金的运营情况，接受社会监督，确保其安全运 行。”

　　社保大案频发固然凸现了立法的滞后，但是这些事件已经引起了法学界和立法机构的高度重视，更加完善的法律必然 会在不久的将来进入人们的视线。E