王锡锌：进一步改革原告资格与被告界定问题

　　原告资格：行政诉讼门槛要降低

　　主持人：是不是受案范围的问题解决了就可以很顺畅地进来了呢？

　　吕忠梅：解决受案范围还不能完全解决“进来”的问题。受案范围只是解决了什么东西可以告，那么接下来的问题就是谁可以来告？告谁？受案范围只是从原则上规定什么样的问题可以告。那对于法院来讲，谁是原告？谁是被告？如果我对一个行政机关的行为不满，我可不可以去告？这就具体涉及到我有没有资格，因为进大门是要有资格的。

　　现行的《行政诉讼法》有一个规定，要求原告跟具体行政行为有法律上的利害关系，什么叫有法律上的利害关系呢？举个例子，我喝一个池塘里的水，王老师是这个鱼塘的承包人，鱼塘旁边有一家工厂往鱼塘里面排污，环保局向工厂发放了排污许可证，允许他往王老师承包和我饮水的鱼塘里面排水，那么现在我们俩都受到了损害，两个人谁可以去告？工厂肯定不会告，因为排污证已经发给他了。王老师是承包人，你跟发许可证的机关之间有什么样的利害关系？

　　王锡锌：相当于行政许可行为来说，我们就是利害关系了。

　　吕忠梅：现在他说他是利害关系人，因为他承包了这个鱼塘。可我跟这个水面有什么关系呢？我能不能成为原告？我和它有没有利害关系? 按照目前的《行政诉讼法》, 被污染的水，就出现了一些非常不一致的认识。

　　主持人：我听到一个案例，一个研究生被人贩子卖到山沟里，父亲最后找到了她，去找当地公安请求解救。公安就说你女儿能给城里人做媳妇儿，不能给农村的人做媳妇儿？然后父亲就去告了公安局，法院说他不具备原告资格。类似这样的情况大家看了非常气愤，为什么在《行政诉讼法》里对原告做那么多的限制呢？

　　王锡锌：你提到的那种情形，我觉得原告资格算是比较清楚的。我请求你的保护，我所主张的某种权益，对于公安来说，你要履行你的法定职责，给我一个响应。事实上现在行政诉讼原告资格的问题，有时候变成一种门槛的问题。形象地说，范围只是把这个大门打开，但是想进来还有一个门槛。但假如没有诉讼门槛的话，可能也会存在很现实的问题，就是司法资源有限。但如果门槛定得太高，大门开了别人还是进不来。那现在重要的门槛为什么偏高呢？刚才吕院长讲到了，环境污染的时候，假如喝水的是一个城市的人，就变成一个公益问题，个人要怎样获取原告资格？这是一种情形，是比较复杂的。

　　另外一种情形就是，吕院长刚才也讲到了，事实上的利害关系和法律上的利害关系可能并不是一致的。

　　第三种情形，抽象利益的一些利益关系人，是否有原告的资格。像南京紫金山天文台，青岛沿江大道的景观设计等等。紫金山那个案子很有代表性。南京的管理机构要在紫金山上面造一个观景台，有一些人就提出，这个破坏了景观，我看到这个观景台心里很难受，就要告你。这里暴露出什么问题呢？《行政诉讼法》上讲，观景台的建造到底侵害了你什么权益，这是原告门槛一个更加复杂的问题。随着法律制度的完善，民众权益的内容已经越来越多，这个案子里就说你影响了我的审美。

　　主持人：这个是现行的《行政诉讼法》保护的范围吗？

　　吕忠梅：现在很困难，刚才其实我谈到的喝水问题，就是公益性的，王老师提到的是更深层次的问题，权益的内容在不断地扩张，老百姓权利的需求也在增长，在这种情况下，怎么来定义。

　　举个例子，郝劲松诉铁道部涨价的案子，为了满足原告的资格，他必须首先去买一张火车票，因为我买了你已经涨了价的火车票，我就成了一个具体的权益受害人。火车票涨价对大众都有影响，但如果没有直接利害相关，法院马上就会说，你是谁？

　　主持人：我们修改的目标，是不是以后最好我不去买这张火车票？

　　吕忠梅：不能完全没有门槛，而是如何设置一个合理的门槛，让有些东西可以进来。比如公益问题，社会性的权益问题，是不是可以把这一部分纳入进来，就是改变过去纯粹用法律上的利害关系来界定的问题。

　　主持人：除了受案范原告的资格还有其他的门槛吗？

　　吕忠梅：谁是被告的问题，这个案件原告我要告谁？依然来说排污的例子，现在水污染了，王老师的鱼死了，我的身体受害了，我们应该去告谁？可以告环保局发证，可以告水务局应该将污水都经过处理才排过来；你也可以去告市政府，因为在法律上明确规定，市政府应该对本辖区之内的环境质量负责。现在我显然身体受害了，你的财产受害了，那到底能告谁呢？

　　王锡锌：刚才讲到了要打开大门，适度降低门槛。那现在原告进来了，他要打一场诉讼，不能自己去找法院，他找到一个他认为侵害他合法权益的对象。从现有的司法实践来看，有时候要找到一个负责任的机构非常困难，原因就是现在机构职能的重叠交叉比较厉害，有时候一个行为存在着交织的关系。比如刚才说的发排污许可证，看起来是他发的，但可能层层审批中还有其他部门也都有连接关系，到底找谁？从有效保障原告的合法权益这个角度说，在被告界定上，将来还应该考虑进一步的改革。假如我们很容易认定一个行政机关作为被告，可以去找具体机关；假如关系比较复杂，原告很难界定，我觉得那个机关所属的一级地方政府就是最终的责任人。

　　主持人：我不知道告谁的时候，我就告你。

　　王锡锌：对，因为这也是责任型政府的要求。

　　主持人：在我印象里，中国足协是不能成为被告的，不知道北大能不能成为被告。

　　王锡锌：已经成为被告了。这个问题《行政诉讼法》倒是解决了，因为我们行政诉讼被告除了行政诉讼机关以外，还有授权的组织。

　　主持人：党委？

　　吕忠梅：党委是不可以的，行政诉讼一定是行政机关或者法律法规授权的组织。现在一个问题就是被告怎么确定，经常出现我不知道告谁，一下子列十几个被告，让法院去找，最后就变成一种游戏。各个被告，公民找不着，或者十几个被告就在法庭上互相推诿，我说这不是我的，你说这也不是你的，他们都说你告错了。最后没有归位到一个保卫权益，经常会出现一些情况，我们叫做“案了事不了，官了民不了”。

　　所以必须把这三个问题同时都解决好了以后，进门难才会真正地解决：进去了以后法官才是裁判者，必须要有原告和被告。