吕忠梅：破解法院审理受外部干预情况

　　行政审理：法院公正独立需保障

　　主持人：那么进门以后，我们面临的难题在哪儿？

　　吕忠梅：进门以后遇到的就是审理的问题了，大概有这么几个：一个是哪个法院来管？法院应该受，大家都明白了，但是具体到哪个法院来受。第二个问题，在受的过程当中，证据如何进行认定？怎么来认定事实，就是所谓的被告来承担举证责任的问题。第三个问题，适用什么样的程序来进行审理。第四个问题，用什么样的裁判方式来解决这个纠纷。

　　首先我们来说，哪个法院来受理，或者哪一级法院来受理？我到一个地方去，非常有意思，老百姓去上访，地方负责人接待老百姓态度非常好，说这个问题就依法定程序去办吧，法院怎么执行就怎么办。老百姓很高兴，领导通情达理，就到了法院。法院立案庭说，刚才接待的院长来电话了，说这涉及到我们地方稳定的大事，接到主要领导的通知，这个案件最好不要受理。话说得很客气。本地政府有的案件由本级法院管辖，那么法院是受理还是不受理呢？看起来这不是现在制度安排上的问题，但事实上，法院的零受案率，零诉讼，跟这个问题是直接相关联的。

　　法院在决定是否受理一个案件的时候，除了制度规定以外，还要考虑到在这个地方生存的问题。还有一种情况，比方说我是一个区法院，按属地管辖的原则，我这个区法院是省政府所在地，别人要告首先到区法院。这个时候区法院说，省政府的案件，我是受理还是不受理？如何来受理？现在《行政诉讼法》对级别管辖、地域管辖的规定都是清晰的，可在司法实践中确实存在问题，就是一些来自各方面的、制度外的因素，也是影响我们正常审理案件一个重要的方面。

　　主持人：法院的人财物掌握在地方政府的手里，有千丝万缕的关系，那么王教授你觉得最高院的司法解释包括提级审理交叉管辖的问题上，能在多大程度上缓解。

　　王锡锌：法院能不能公正地审理案件，涉及到人们愿不愿意进来。你开了，我不来，因为我觉得来了也没用。很重要的问题，就是行政诉讼法法院作为裁判者的中立性和独立性，我们的确应该给予重视。我们一直在努力向前推进现有的独立审判和中立性，但应当说还不够。法院审理上要坚持公平和效率，需要统一的基本原则。具体到现在的改革能不能破解法院受外部干预——在行政诉讼中特别应该提到受行政干预的情形，这个应该说是普遍存在的，在受不收案、受理了以后如何审理都受到了一些干预。当然干预有一些结构上的原因，比如法院高度行政化，已经有一些研究者提出这个问题。

　　只要符合条件就由中级法院做一审管辖法院，并通过指定进行交叉的地域管辖。这个规定应该说是相当重要的，可以在一定程度上缓解司法受本地行政干预的情形。这种情形在国外也存在，叫做家乡的正义。一个案件由本地来管，会出现假象的正义，我们会很怀疑。

　　主持人：要解决县法院审县政府的问题。

　　王锡锌：但同时，这种级别管辖和交叉管辖改革的努力，可能也会面临另外一个问题，就是原告诉讼的成本和是否方便的问题。原来我可以到县里告，现在要到中级法院，可能离自己家很远，特别是乡村。所以这两方面还是需要一个平衡的考虑。

　　吕忠梅：我们在提案中也觉得，在这个问题上，最高法院做出努力，试图想去解决这些问题，但我们希望不采取一刀切的方式。并不一定关注到你说的，农村农民到外县去打一场官司。行政诉讼很可能出现什么问题？比方说，我就是为20块钱的罚款，如果付出的成本比我获得的回报要高，我就不愿意去了。我们试图能限定一些条件，在什么样的情况下才提及，才来交叉，而不是一味地采取这种方式。

　　主持人：在诉讼中除了管辖以外，还有没有其他问题？

　　吕忠梅：第二个问题就是我刚才说到的，用什么程序来审？法院我们分为普通程序和简易程序两种，现在的《行政诉讼法》只规定普通程序而没有简易程序。就遇到一个问题，比如我在路上开车违章，警察对我罚款20块，我要到法院去诉讼，至少得三个月的时间。我得去出很多次的庭，得请个律师，费很大的劲。最后即使我完全胜诉，拿回来也就是20块钱，完全不划算。我们在民事上有一个小额速裁，甚至有一些很简易的程序规定。

　　美国法院里一些快速处理的法庭，像这种罚款案件20分钟就可以解决。如果20分钟就可以解决的问题，我要花3个月，甚至还要打二审，还要花更多的时间，我就不去了。从另外一个角度来讲，一个合议庭，三个审判员加上一个书记员，四个人要为20块钱的案件工作三个月，社会付出的成本也巨大，所以我们要在这里面设置简易程序，提高效率。

　　王锡锌：程序公正不能够被理解成程序的复杂和繁琐。所有程序都要耗费资源，当事人要花钱，国家、纳税人也要为那套制度支付成本。所以我同意简易程序在行政诉讼中极有必要得到完善。简易程序不是说没有程序，也不会有失公平，但是可以很好地把这种效率和公平结合在一起。

　　吕忠梅：在诉讼法修改过程中，制度设计里增加了简易程序这一部分。说到第三个问题就是证据的问题。法院以法律为准绳，以事实为依据，这个准绳对于法官来讲是什么？这个法律是什么？事实是依据，什么事实？要经过证据证明的事实。什么样的证据能够证明这个案件的事实，什么样的证据能够被法官采用，这就是审理是否公正的、至少我们在技术上必须要解决的一个问题。过去的《行政诉讼法》在证据这方面做了一些规定，但是极不完善，最高法院也针对证据问题专门出台了司法解释。我们在使用证据规则的这五六年时间里，一方面发现了有问题，另一方面我们也觉得有一些好的经验可以总结进去，所以这次在我的议案当中，证据规则也作为一个重要内容。

　　主持人：证据规则的修正能够帮助确实有理的老百姓更容易打赢官司。

　　王锡锌：核心的问题应该是证据问题。我觉得证据问题的确是从整个诉讼过程中非常核心的一个问题。原来的《行政诉讼法》一度被认为很具亮点、很具突破性的规定：被告负举证的责任，但在实践中出现的情形往往是被告和法院联合起来审原告。

　　原来的证据规则讲，被告对被诉具体行政行为承担主体责任。但是一般来说，我要告一个行政机关，比如它做了一个罚款的决定，当然上面引用了法律事实，本来应该让他不断地说自己的理由，找自己的依据。但是行政机关说我处罚规定已经写了，事实和理由都在那里。法院往往就要求原告，你有什么反驳，假如你不能反驳的话，那对不起。所以我说很多时候成了被告和法院联合起来审原告，我们在修改过程中，应该进一步明确举证责任到底是一种什么样的责任？

　　吕忠梅：实际上是这样的，提供证据的责任和举证责任是完全不同意义的概念。

　　王锡锌：有一个推进责任，证明责任，证程责任。

　　吕忠梅：案件能不能公正审理的一个核心问题，是双方的实体权利能不能得到保护，以及法院的程序是否公正的问题，是这两个方面的结合。

　　主持人：在各种领域，也包括其他的刑事、民事，尤其在民事审判领域，大量的判决执行不了，执行难的问题也是一个突出的问题。

　　吕忠梅：行政诉讼相对来说不是一个执行难的问题。比方说原告胜诉，按现在的判决形势要么维持要么撤销，变更的很少。另外判决赔偿就赔了，相对来说执行问题就不显得那么突出，我们现在讲的执行难主要是在民事案件。那么行政诉讼还有一个最大的问题是什么呢？是现在的裁判方式。就是行政诉讼不适用调解，要么维持要么撤销，不允许当事人相互之间进行协调。会出现什么情况呢？就是官了民不了，案结事不了，这个问题比较突出。比如法院把行政机关的一个行政行为撤销了，撤销以后要求他重做，但重做他还可以再做一个原先的，对于原告的实体权益保护来讲，并没有真正地解决问题。

　　另外还有一些公益性的案件，污染，房屋拆迁，涉及到群体的利益，我们简单去维护或者撤销政府的行政行为，其实对于这些群体纠纷问题的解决，也没有实质性的作用。我们现在在司法实践中就在探索一种，叫“案外协调”的方式来解决，从实践来看效果是比简单判决来得好。

　　主持人：由法院来组织调解。

　　吕忠梅：对，现在《行政诉讼法》没有规定可以使用调解，所以我们叫案外协调。实际上他们调解成功以后，是由原告撤诉的方法来解决的。但我们这一次在议案里面把调解作为一个非常重要的新规定加进去了。

　　主持人：我们非常希望在司法界的法官们，在行政法学家一起共同的努力下，能够推动《行政诉讼法》更好地得到修改和完善，让“民告官”来得更容易一些。