十日谈：“大部门”孕育大智慧

　　你觉得此次机构改革方案的亮点在什么地方？

　　我觉得有几个比较突出的特点，首先在叫法上，对这次机构改革我们有一个通俗的说法，就是“大部制”，这是从来 没有过的。

　　这是中共十七大上第一次提出的。

　　另一个突出特点是改革重点放在了职能调整和部门之间的职能调整上，实际上这和大部制特点是结合在一起的。这种 调整，我们叫理顺，理顺相应的职责关系。而且在这个方面，我们可以看到一个基本的思路和脉络，就是在梳理政府的职能和 部门之间的关系上，形成了一个初步的架构。

　　第三个特点，我觉得是体现了渐进式改革，或者叫稳步推进。我的理解，这回改革将会通过若干次的机构调整，然后 达到一个比较完善的行政体制目标。

　　这意味着此次国务院机构的调整只是一个开端。

　　无论从整体布局还是从具体某个部门的调整来看，或者从某一类职能的调整来看，这次显然是没有到位的，为后面预 留了空间。表明这个机构调整要有一个过程，不是一步到位的。比如能源、铁道部都是预留出来的。你可以看出他迈出了左脚 ，右脚是要迈的。这跟以前的改革不一样，以前的改革基本上就是迈一步，看不到下一步。

　　你认为这次机构改革对政治体制整体改革有无推进？

　　这正是我要说的。我认为这次我们把政治体制改革和政府机构改革挂上了钩。在一开始定位的时候，就非常明确地强 调，是社会主义市场经济和民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要部分，我觉得这个定位非常重要。你从这次方案里还 看不出来，他体现在哪？你知道我们的两个原则，以前都是讲精简效能是一个原则，这次精简效能之外加了一个原则，非常重 要的原则，就是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，我觉得这个思路是政治体制改革的思想。

　　是行政体制内的三权分开。

　　没错，是行政体制内的一个三权分开，但它体现的是权力制衡的理念，应该说在一定意义上是为今后的政治体制改革 提出了一个基本的出发点。不要小看这个，我们没有说分离，提的是制衡和协调。但他有自己的逻辑链条。

　　而且，你看这次方案里还提到一个很重要的概念，就是公民和社会组织参与公共管理，这也是首次提出的。实际上是 把行政体制改革和公民参与及社会组织的发育挂上了钩，这显然又是和政治体制改革有关系。虽然我们没有提，但我的理解这 里是蕴含政治体制改革的。等第二步、第三步时就可以慢慢把它拓展开来，就像一幅卷轴画，要一点点展开，才能看出全貌。 所以，从这些特点，我的感觉还是挺兴奋的，我看很多人对这次改革方案感到失望，我不这样认为。

　　确实是很多人在知道方案之后，觉得失望，感觉力度小了些。

　　你要知道大部制的提出没几个月，而且改革目标时间拉长到2020年，我们现在只是迈的第一步，在这十几年间， 还会有第二步、第三步、第四步??在这个过程中，会逐渐形成理论，形成经验，形成一些模式，我觉得有足够的时间、空间 让我们来思考一下，大部制在理论上怎么架构，包括在具体的制度设计上怎样展开。

　　这样一个渐进过程也有利于减少改革的摩擦和阻力。

　　对，它规避了以往在行政体制改革中容易出现的一些利益冲突。一般行政体制改革很容易带来利益冲突，既得利益者 会对改革有一种抵触。这次看不到。因为改革没有动人的利益，动的是部门，是职责，你可以看到这次没有缩减编制，只是理 顺职责。我觉得这是与以往的政府机构改革相比显得高明的一个地方。以前的改革明显是对人的，这次是对机构，而且是对机 构的职责、职能进行调整。当然，这种改革会有一个问题，如果没有第二步的话，这个改革有可能就变成一个越做越大的“盘 子”了，所以必须要有跟进。

　　否则政府机构反而会越来越臃肿？

　　会越来越大，所以要有跟进。像这次改革，可以分成几类，一类是一步到位，比如环境保护、人力资源和社会保障、 住房和城乡建设，因为这些本来界限就比较清晰，改革也比较容易进行。还有是没有一步到位的，要分步来走的，比如交通运 输，再有一类是暂时不动的。

　　改革分步走

　　对于铁道部没有纳入交通运输部，你怎样看？

　　尽管很多人有意见，但我觉得还是有道理的，马上建立一个大交通部，我觉得还不成熟。我们现在交通系统里扯皮的 事的确太多。但中国的铁路是很特殊的，我估计今后至少十年的时间里，铁路方面的任务是非常繁重的，需要大力建设铁路， 让一个大部来统，能不能统得起来？这次改革很重要的一个特点，就是把当前的任务和长远的目标综合考虑。等中国的铁路全 面建成了，我觉得铁道部的功能就慢慢开始萎缩了，等那时候再去建大交通部，条件就比较成熟。

　　还有一个争议很大的部分，就是能源这一块。

　　我估计这一块是存在阻力了，所以只是达成了一个折衷方案，在能源局之上搞了一个高层协调机构，国家能源委员会 。其实与其这样不如建一个能源部。现在看来难度太大。我觉得肯定会迈第二步的，能源部的建设是不可避免的。

　　这个过渡会等多久？

　　我的想法，这个间隔不会太长，间隔太长，改革本身就会失效，它是有一个有效期的。这一次改革实际上也为下一步 制造舆论、创造条件。

　　你觉得在未来十年内，政府改革的侧重点在哪里？

　　我们提了几个方面，一是要转变政府职能，同时要理顺部门之间的关系；第二个方面是强调建立部门职责有机统一的 大部门制；第三个方面，我的理解就是建立决策、执行和监督这样一种制衡与协调的体制。

　　改革的主动与前瞻

　　通过你的分析，给我的感觉，这次机构改革与前几次相比较，是一次带有主动性和前瞻性的动作。

　　这个概括非常好，我非常同意。一个是主动改革，第二就是前瞻性。很多媒体看了方案之后，觉得失望，动作太小了 。但是，你要看到，这次改革是主动的，前几次都是问题到了积重难返的时候不得不改，又因为改的动作太大，带来很多后遗 症，振荡比较大。这次改革实际上是一个主动推进的过程，包括十七大报告里面出现“大部制”概念，很多人都很吃惊，怎么 突然出现这个概念。所以这次不是说什么东西推着我们非改不可，基本上没有这个因素，是一个比较主动的推进。

　　另外一个就是你刚才说的前瞻性，所谓前瞻性，就是他本身是有一个明确目标的，有一个比较清晰的思路、脉络、逻 辑往前推进。

　　但跟历次机构改革一样，这次改革也是行政体制内的动作，没有一个外力的约束，比如没有法律上的保证。这让人担 心，会不会像以往改革一样，出现反弹、回潮。

　　这次改革还是对领导层的依赖性太强，所以就像我刚才所说，等的时间不能太长，因为他没有一个制度保障。但恰恰 也是这点，我觉得改革有很大的伸缩性，我们在解读它的时候，可以看到这里面是有一种战略的、策略的考量在里面。

　　对于大部制改革，我们是否可以与美国、英国、日本等国家进行参照比较？

　　我们的可比性比较小。一方面，我们现在还不是一个健全的法治国家，处在转型过程中；另一方面，体制本身也在转 型，包括整个社会其实也在转型，马上与其他发达国家比较，很多地方不具有可比性。

　　大部制这个思路，我们现在还看得不是很清楚，因为提出的时间还很短，理论上也没有去进行深刻的概括和总结，到 底什么是大部制，包括国外，什么叫大部制，英国叫大部制，美国叫大部制，还是日本叫大部制？像英国的部门非常有限，它 有一个内务部，管了很多的事情，国内的事务全部给它包了，以前我们把英国理解为大部门制，但这个词到底从哪儿来的，我 们还不太清楚，但至少国外有一些这样的做法，一个部门承担了很多事情，实际上是一种综合性的协调机制。所以我在讲这次 改革的时候，不太用大部门制，还是用国务院机构改革，因为这里面除了大部制外还有其他一些内容。

　　县委书记看“大部制”

　　陈国荣是山西省临县县委书记，也是全国人大代表，尽管此次国务院机构改革没有更多的涉及中央和地方的关系，但 作为直接关系到国计民生的政府机构调整，最终作用仍然会通过地方政府来实现。

　　作为地方政府管理者，你如何看待此次国务院机构改革方案？

　　我觉得动作还是慢了一点，像大部制，我们代表在讨论的时候，都感觉到鉴于中国能源紧缺、资源浪费严重、环境污 染仍在继续，应该把能源部和国土资源部调整为一个资源能源部，从整体上考虑国家的资源和能源。还有文化部门、交通部门 都是如此。对我们来说，上面庙越少，下面办事越方便，上面的庙越多，下面工作越麻烦。像我们地方上的地税局、国税局都 应该隶属一个大财政的框架下，这样可以避免扯皮，现在扯皮得厉害，因为利益部门多。要是从一道门收进来，然后按比例发 出去，既省人力也省财力，相关的工作也好开展。在地方，一个企业既有财政局来收费，又有国税局来收税，还有地税局的税 ，执法部门的费，企业叫苦不迭。还有大农业，也是如此，这一次也没有动。政府机构改革的目的一定要是小政府大社会，这 样服务起来就会有效率。

　　目前，国内也有城市在进行“大部制”改革试验，像湖北随州市，但一路磕磕绊绊，并不顺利。你觉得对于地方而言 ，这种改革的困境在哪里？

　　对于随州的改革，我听说过，不具体了解。但我认为，机构改革的进行，一定要从上往下开展，而不是从下往上。如 果上面实行的是多部门制，你在下面合并了，那下面会受不了。上面要求你的部门要和他对口，你如果没有这个部门，他就不 会给你这项财政支出，而且会认为你不重视这一块工作，对下面的工作不会支持，处处出难题。

　　这确实是随州在改革过程中面临的问题。

　　我是一个老县委书记，如果上面不改革，让我搞这个改革试点，我就不揽这个事情。如果上面没动，下面想调整，那 谁改谁吃亏，谁改谁难受。如果从上往下改的话，情况就好一些，改起来也会比较顺畅。

　　作为县级政府，我们有多少个行政部门？多少工作人员？

　　临县位于吕梁山区，是一个大县，也是国家贫困县，无论是人口还是地理面积，在山西省都排在第二位。

　　县级行政部门通常小一点的县是19个，大县21个。我们县级机关的公务人员就500多。工作人员，包括县、乡 ，大约1200多人。

　　这其中一部分人如果因为今后的机构改革而被分流，这个工作压力是不是很大？

　　这件事是这样一个看法，如果从工作角度考虑，这有利于工作，实际上部门是越少越好。这个工作很艰难，机构改革 涉及到利益再分配，最难的就是拆了庙以后你就得搬神，搬了神以后还要为他们解决好出路。但我觉得问题不太大，这一次国 务院改革的方案，既考虑到整体的方向，也考虑了目前所能接受的程度，同时还考虑了实际情况，采取了一种过渡的办法。这 是比较稳妥的，也是可行的。

　　会不会因为难度大、阻力大，县里在改革之后又出现反弹？

　　我觉得这个取决于中央的决心，中央不会反悔就不会这样，中央不开口子，下面绝对不会反弹。这种反弹，往往是问 题在下面，根子在上面，如果中央层面增加了一个部门，逼得省里面也得增加，然后是市里、县里。如果中央没有这个部门， 下面绝对不会有，它没法生存。

　　所以我觉得，只要中央下了决心，机构改革是能够贯彻下去的。