“美国版”金融大部制改革悄然上路

　　北京工商大学证券期货研究所所长、教授 胡俞越

　　(胡俞越：现任北京工商大学证券期货研究所所长，教授，著名证券期货专家；中国期货业协会专家委员会委员,新华社特约经济分析师。长期从事证券期货、市场理论、流通理论和中国近现代市场等方面的教学研究工作，著有《公司组织与运行》、《证券与期货市场》、《中国期货市场运行机制》、《境外期货交易》等专著)

　　随着全球金融产品的不断创新与发展,特别是近几十年来金融衍生品的爆发式增长，使得金融行业之间不断融合,全球金融混业监管已成大势所趋。

　　★文/胡俞越 黄剑

　　随着全球金融产品的不断创新与发展，特别是近几十年来金融衍生品的爆发式增长使得金融行业之间不断融合。虽然今年两会期间备受争议的金融部门改革由于种种原因未能列入我国大部制改革名单，但3月31日，美国财长鲍尔森正式向国会提交了一份长达128页的金融改革提案，使我们再次看到建立协调机制实行混业监管的趋势所在。鲍尔森这一大刀阔斧的结构性改革将可能成为美国自上世纪20年代末30年代初经济“大萧条”以来最大的一次金融监管体制改革。

　　回顾：美国金融监管从分业走向混业

　　历史上，金融监管的改革与金融危机总是相互联系的，不断出现的问题和危机也使美国金融监管制度一步一步从分业监管走向混业监管。1864年，美国正式颁布其银行史上第一个关于统一全国银行业和金融业的大法——《国民银行法》，建立了在联邦注册的国民银行体系，形成了美国独具特色的双轨银行制度。但是，由于仍然缺少一个统一的金融机构来实施国家的货币政策及统一清算功能，银行危机还是接连发生，于是在1913年美国联邦储备体系便孕育而生。

　　不过此时真正意义上的金融监管制度仍未建立。在20世纪30年代的经济危机中，美国是受灾最为严重的国家，股市暴跌，公众对银行完全失去信心，挤兑频繁发生，大量银行破产倒闭。为应对危机，美国于1933年颁布了《格拉斯·斯蒂格尔法》。该法案构筑了银行业与证券业间难以逾越的壁垒，并使结构性控制成为其金融监管体系的突出特点。它在美国统治了七十多年，并且成为世界金融分业制度的鼻祖，甚至在半个世纪后我国证券业的立法，也借鉴了这一法律制度。

　　1989年，实行半个多世纪的“格拉斯·斯蒂格尔法”因为管理者允许银行在一定范围内承销股票和债券而出现裂痕。1999年，美国参众两院通过了《1999年金融服务法》，废除了《格拉斯·斯蒂格尔法》，彻底结束了银行、证券、保险三业间分业经营与监管的局面，标志着美国金融业由分业走向混业的开始。2002年，针对以安然事件为代表的一系列公司财务丑闻，美国通过《2002年萨宾纳斯·奥克斯莱法案》，进一步加强了金融监管，打击公司的会计造假行为。

　　改革：混业监管再次升级

　　2007年，美国次贷危机汹涌而来。针对在处理此次危机中出现的问题和美国金融市场目前的混乱状况，美国财政部长保尔森于今年3月31日正式向美国国会提交了一项的金融改革方案，主要包括两个方面内容:一是美联储将拥有比现在大得多的权力来监管金融市场;二是合并政府一些现有的金融监管部门。如果此方案在美国国会通过并实施，将使美国的混业监管实现升级，进一步走向统一监管。

　　这份提案其中将美国证券交易委员会(SEC)和美国商品期货交易委员会(CFTC)进行合并的建议备受各方争议。

　　美联储扩权引人关注

　　美联储目前只在监管商业银行方面拥有特权，它从来就没被赋予监管某一投行机构的权力，更没有向它提供救助以保护其免遭倒闭的权力。然而在此次次贷危机中，美联储却一改以前只救信贷机构的一贯立场，不仅直接向投资银行提供了担保，还罕见的批准摩根大通公司收购贝尔斯登公司的方案，并为收购提供特别融资援助。

　　此次保尔森提案中最引人关注的核心提议之一就是对美联储扩权，使其监管权限将不仅局限于信贷机构。提案建议，美联储官员应获得检查经纪公司、对冲基金、商品交易所和其它可能给金融体系造成风险的机构商业行为的权力，甚至赋予美联储检查上述机构内部账目的权力。

　　对于美联储的扩权，笔者认为正是当前进一步加强混业监管的要求。美国目前对商业银行、储蓄和贷款机构以及非银行金融机构一些重叠甚至相互冲突的监管规定存在着不少弊端，而这就需要一个机构出来平衡调节各监管机构的功能和纷争，对证券、银行、保险业务的独立监管能有效地协调起来，美联储恰好就是担当这个角色的很好候选机构之一。加强美联储的地位，扩大其权限将有利于发挥其核心作用来协调美国现有各金融监管机构的功能，促进美国证券市场的健康发展。而这与之前国内一些专家呼吁中国金融大部制改革中建立一个高于现有“一行三会”的机构正是异曲同工，美联储现有的扩权改革将对我国未来的金融监管改革起到很好的借鉴作用。

　　SEC与CFTC合并备受争议

　　保尔森此次提案的另一重要内容就是重组合并政府现有一些金融监管部门，包括建立审慎金融管理局整合目前银行业监管方面的5个美国联邦机构和组建商业管理局负责所有公司行为的监管。但最受争议的莫过于将美国证券交易委员会(SEC)和美国商品期货交易委员会(CFTC)进行合并。其中反对声音可谓不绝于耳。

　　对于两个金融监管机构的合并美国内部就形成两种观点相互对立的派别,笔者认为，合并可能会触及一些利益集团的权益并且产生不少问题，但证券期货实行混业监管却是现代金融监管发展的一个趋势。当今世界，金融创新日新月异，特别是金融衍生品的快速发展已经极大地模糊了证券、期货业的界限。分业监管已经不适应目前金融市场发展，甚至阻碍了金融产品创新的速度，SEC和CFTC在监管权限上的争论往往导致新衍生产品的推出被拖延，合并将有利于建立一种协调一致的监管机制，促进两个行业的健康快速发展。

　　启示：金融“大部制”混业监管将成趋势

　　当前中国仍旧实行的是分业监管模式，但混业监管的呼声越来越高。今年两会期间，备受争议的金融部门改革由于种种原因仍未能列入我国大部制改革名单，不过美国财政部的最新金融监管改革提案却上演了一部“美国版”大部制改革的好戏，为我国金融监管部门以后的改革提供了一个现实的蓝本。对于未来我国的金融监管的发展，我们有以下几点看法：

　　第一，当今世界，各个金融行业不断交叉渗透融合，特别是金融创新和金融衍生产品的大发展让分业监管已经力不从心。金融监管部门实行大部制改革，很大一个优点就是能克服目前不同监管部门之间的协调问题，尤其是以前各监管部门之间存在利益博弈的现象。虽然目前在我国立刻施行金融大部制改革实现混业监管可能还有很多困难，但是为了提高监管效率，混业监管的趋势不可逆转。现有“一行三会”应一面放开口子，鼓励金融混业经营；一面应不断加强各个部门的合作与协调，为以后的改革打下基础。

　　第二，目前中国的衍生品市场正面临着重大的发展契机，股指期货即将推出、银行参与期货市场也刚刚起步(银监会刚不久前批准商业银行参与黄金期货)，可以说由于衍生产品大发展使我国各个金融行业不断融合，引领金融市场进入混业时代，因此从监管角度来讲，就需要一种大角度、大视野的监管思路和方法予以配合。目前“一行三会”的监管体制，出现了监管真空与监管重叠并存的问题。加强监管部门的协调与沟通，推动金融衍生产品加速创新和行业的发展正是当务之急，应避免和减少权利部门间谁都要管、谁都要来分一杯羹而阻碍衍生产品创新与发展的不当情况出现。

　　第三，对于混业监管的模式，中国能否借鉴美国的改革模式，在保留现有“一行三会”的同时，设立一个新的机构来平衡调节各监管机构的功能和纷争，而不是将现有的所有金融监管机构统一起来，组成一个金融监管委员会来对所有金融业务进行监管。这样做既可以对证券、银行、保险业务的独立监管能有效地协调起来，又可以避免机构过于庞大而导致的效率缺失。

　　资料

　　美国金融体系的历史发展

　　时间事件

　　1863通过《1863年国家银行法》，美国出现了全国性银行，并成立了货币审计办公室；

　　1913通过《1913年联邦储备法》，成立联邦储备体系；

　　1933通过《1933年格拉斯-斯帝格尔法》，银行、证券、保险实行分业经营和管理，成

　　立联邦存款保险公司；

　　1987联邦储备局允许银行控股公司承销先前被禁止承销的证券，这标志着银行业开始进

　　入证券业；

　　1989成立了清算信托公司(RTC)来负责合并或关闭濒临破产的存贷款银行或机构；

　　1994通过了《Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act》，该法否定了

　　以前不允许银行跨州设立分支机构和一些州限制银行设立分支机构数量的做法；

　　1999通过《1999年金融现代化服务法案》，银行、证券、保险可混业经营；

　　2002通过《2002年萨宾纳斯一奥克斯莱法案》。