专家解释法律在灾难中的基础性作用

　　莫纪宏：在这个之前，可能还有一个因素，为汶川大地震政府在救灾中间获得较好的救灾应急工作的成效做了铺垫，就是雪灾。今年年初在湖南、广东等南方十几个省发生了雪灾，雪灾暴露出来的问题也不少，虽然我们突发事件应对法建立了很多好的制度，得到了大家的肯定，但是有一些制度在实践的中间还没有真正能够起到作用，很多政府包括政府部门的领导人还没有能够真正从突发事件应对法来找到一个怎么样依法行政，怎么样搞好工作这么一个门路，反正还是慢的，各方面的工作做的还是有一些乱。

　　莫纪宏：总的来说雪灾的应急做的还是不错的。这一次有了雪灾的经验教训，刚过去没有多长时间，所以这一次当汶川地震刚一发生，因为我们前面已经有了实施突发事件应对法的经验教训了，所以大家的反应都很快。

　　莫纪宏：看得见的是领导人的身先士卒，看不见的就是以突发事件应对法为基础，以国家突发事件总体预案和各类国家级的突发事件专案和人民政府、企事业组织为保障，这个基础打得很好，是法治的力量。

　　莫纪宏：如果没有这样的一个基础的话是不行的。很多人说你说前十天我怎么看不见法律呢？那并不是说没有法律，因为这个法律不可能解决所有的问题，比如说汶川的映秀镇，靠解放军空投，投入了大量的人力、物力和救灾设备，你说法律可以发现受灾群众吗？不能，但是法律可以使政府更好的发现受灾群众，这是一个机制性的作用。

　　主持人：莫老师说得很好，刚才您提到了一个很好的问题，就是说汶川大地震发生以后，很多人好像是没有感觉到法律的力量，其实这是一种误解。刚才莫老师也提到了32年前唐山大地震，那个时候我们还不具备现在的应急的法律法规，虽然我们也取得了很好的效果，但跟现在相比还是有很大的区别的。这一次地震也是八级，从目前来看我们可以自豪的说我们的人员伤亡已经控制在了最少的数字了，财产损失也是控制在了最少的损失。

　　莫纪宏：伤亡人数超过了唐山大地震。

　　主持人：这么大规模的救灾难度是很大的，但是损失还是这么的小，很大的一个原因就是归功于我们现在政府的事先已经设定了一套规则，突发事件一发生以后，从某种意义上来说我们要做的事就是按部就班，政府就按法律的规定履行应该履行的职责，地震发生以后是一个无序状态，但法律在背后，把它变成一个有条不紊的程序。莫老师能不能更具体一点说比如说我们法律的作用到底是在哪些地方呢？

　　莫纪宏：我们讲，对一个社会领域要谈到法律问题的话包括三种类型的问题，第一个类型的问题就是说国家和政府在管理这个社会的时候他用什么样的体制进行管理，比如说谁来主管，谁来分管，相关的国家行政机关在行使权限的时候的一个关系，这是一个问题，这个问题里面他应该来说也是比较重要的。

　　莫纪宏：第二个问题就是政府在行使宪法和法规赋予的职权的时候，在突发事件中采取紧急权的时候，行使这种权力和公民社会组织法人自身宪法和法律所享有的权利之间的一种关系，这也是一个问题领域。

　　莫纪宏：第三个问题就是公民和公民之间，公民和社会组织之间，这一块也是一个领域。所以应该来说地震发生之后，不同的阶段这三个里面的重要性不一样，这个不太一样。

　　莫纪宏：那么就是我们可以看到就是说在地震应急时期，按照1995年国务院通过的地震应急条例的规定，地震的应急实际上包括三个部分，一个是应急准备，为应急工作做了哪些准备，第二个就是临阵预报期，就是地震没有发生要有举报，怎么样让采取可能成为受到地震洗礼的灾区进入应急状态。第三个是震后应急，这次我们只有震后阶段。

　　莫纪宏：震后应急主要解决的是一个生命线的问题，生命线工程能不能畅通，还有就是次生灾害源能不能稳住，防止灾害性扩大，主要是解决这两个问题。生命线的问题主要是解决救人的问题，因为救人而产生的会损害到的一些公民或者是社会组织在民事方面的权利，这恐怕都是次要的，这个阶段就不是主要的法律问题了。所以为什么我们在看前十天，公民和公民之间的包括政府限制了公民权利了，这一块法律纠纷为什么还不是那么明显，是因为有一个应急性的问题。政府主导性，政府如何通过行使行政紧急权有效的体制迅速的组织社会和政治的力量投入应急工作，所以这次我印象很深的就是突发事件应对法是应对所有的自然灾害的，包括矿难还有公共卫生事件等，这些事件这几年都发生了。

　　莫纪宏：关于灾害这一块，毕竟是一般法律要服从于特定法，所以我想这个是汶川大地震以后这十天的应急，可能更多的还是依靠原来我们自己已经建立起来的防震减灾的法律体系，这一块的法律非常的细。要是按照突发事件应对法的话有的地方还不一定很齐全。

　　莫纪宏：我们知道国家地震局大概在12号下午4点左右就完全核实了地震的中心是在四川省汶川县映秀镇的附近。又落实到震级是7.8，所有人都知道这个概念，在人员稠密的地方7.8级的地震会造成10-11度以上，还有山区。这样的话国务院就很快作出了一个反应，虽然灾情还不知道，但中央决策层马上根据震级的性质和发生在什么地方，就判断出来这是一个可能会造成特大损失的严重的自然灾害。

　　莫纪宏：我们地震条例里面把破坏性地震分为两个层次，一个是一般性的地震，第二个是严重的破坏性地震，在严重性地震中又分为两类，破坏性地震是造成人员伤亡和财产损失，严重性地震是既造成了人员伤亡和财产损失，又使得灾区已经完全丧失或者是部分丧失恢复的能力，就是灾区已经不能通过自己的力量来恢复了，所以这样就必须要按照严重的方式来应急。汶川受灾不是一般的严重，国家地震局把汶川的地震修订为了8级，这是建国以后我们遭受的最大一次的地震，损失非常的严重。

　　莫纪宏：事后，包括温家宝总理，还有我们很多的抗震救灾的部门的领导人到了现场以后，都发现了灾害完全超出了想象。实际上汶川地震造成的灾害损失和造成的复杂的社会问题是原来没有想象到的，即便是按照唐山地震的思路也是没有预计到的。现在灾区人民缺少什么呢？最主要是缺少帐篷，我们国家动员全国之力，现在的缺口还缺300、400万，这个怎么会想到呢？

　　莫纪宏：有的时候灾害的损失完全会超出你的想象，像雪灾一样，南方下雪就下雪好了，谁知道会下成那样，也不知道雪会造成那样严重的破坏。党中央在当天就成立了以国务院总理为总指挥，李克强和回良玉为副总指挥的指挥部，这个决策很果断。

　　莫纪宏：造成特大损失的严重地震发生之后，国务院应设立抗震救灾指挥部，当然国务院防震减灾部门办事机构这次就是这么做的。在短短的几个小时之内很快都成立起来了，总指挥国务院总理马上就亲临前线，进一步来稳定灾区的民心。他肯定有一个判断，就是说灾区特别是重灾区，很可能地方政府已经不能够有效的按照突发事件应对法的规定来组织应急工作了，可能政府工作人员本身就死了，当时民政部的救灾司的司长说了我们讲突发事件应对法，强调了各级人民政府在应急中间的法律责任，每个人都要负责，各级政府要层层负责。现在政府没了，为什么没了呢？当时举一个例子，汶川县民政局总共25个人，因为地震遇难就16个人，一多半人都遇难了，本来他是负有责任参与救灾，组织救灾，并且把震情上报，结果这些人都已经成了受害者了，怎么指望他们呢，根本是不可能的。

　　莫纪宏：所以温家宝总理去了那儿以后进省政府抗震救灾的指挥部直接指挥，这个完全是按照破坏性条例的规定来做的，这一块做得很到位。

　　主持人：通过立法，以尽快的速度抢救人员的伤亡，我们的政府对调集各种社会资源的力量做得很好，汶川大地震发生之后，温总理以总指挥的身份飞赴了灾区，处理的非常成功。

　　莫纪宏：他起到了稳定民心、军心，可以很好的了解灾情发展的情况。

　　主持人：法律已经明确的规定了政府有哪方面的权利，这个权利是很广泛的，从各部门资源的调配，包括武警、军队全部上阵了，是依法办事。

　　莫纪宏：对，仅仅是依照突发事件应对法是不行的，突发事件应对法讲的是各级人民政府都要积极动员起来。既要组织还要进行上报，本身他们的政府已经瘫痪了，那怎么办呢？突发事件应对法本身这一块没有提出很好的制度，防震减灾法和破坏性条例讲得很清楚，如果灾区政府瘫痪了，或者是灾区不可能靠自己来恢复和应急，那么由国务院直接成立的抗震救灾指挥部和四川省抗震救灾指挥部直接指挥。

　　主持人：莫老师刚才说从效率的角度谈到我们突发事件应对法，尤其是抗震减灾法这一系列的法规对保证政府的效率提出了一些规定，有一个问题刚才莫老师也提到了，政府很有可能对公民的这种权利就是私权利可能会产生影响，但是这种影响是不可避免的，用我们民法的话说就是为了公共利益我们可以对个人的民事权利进行适当的限制。有一个问题就是对受到限制的民事权利，或者是因此受到影响的民事权利，我们的法律是给予什么样的补偿或者是什么样的考虑呢？

　　莫纪宏：这个问题比较复杂了，这次汶川大地震灾害这么重，也要分阶段，因为在应急期间生命最重要，在这个过程中间的话，只要能够抢救出生命，特别是在72小时之内抢救生命最有效的时间之内把生命抢救出来什么手段都可以用，财产都是次要的。我们现在社会是高风险社会，这个高风险社会不仅要政府本身要适应高风险社会所带来的挑战，个人也要适应高风险所带来的挑战。能不能尽量的避免这种风险给公民和社会组织的合法权益造成的损失，这个要分阶段。

　　主持人：我记得法律上有规定，如果可以采取多种选择的话，要选择尽可能给人民造成最小的损失。

　　莫纪宏：我们在制订突发事件应对法的时候，我们就考虑到这个问题，怎么考虑的呢？一开始我们考虑就是说我们现在强调法治，强调法治当然也要保障政府首先要能够充分有效的行使应急权力，组织有效的应急工作，在这个当中也要防止政府没有任何限制，没有任何限制的话就是无限期的在那儿行使权力，或者是采取一些本来不应该采取的行为。

　　莫纪宏：这个怎么办呢？我们当时考虑按照国际的标准，就是政府在紧急状态也好，或者是有一些紧急措施也好，有一些民众的权利不能去限制。后来想到这个问题也不是很成熟，再一个像这种灾害，这种重大自然灾害发生的过程中间，这个时候其实政府部门和个人的利益是一致的，生命权是重要的，为了抢救生命，政府会不惜一切的努力，除非是以生命换生命，救了一个人死了两个人，这样的话就不一定划算了。

　　莫纪宏：如果通过花人力、物力、财力，损失一些财产的情况下可以把人救下来，这个时候要做，这个过程中谈不上侵害谁的利益的问题。

　　莫纪宏：在应急期间，公民现在生存最重要，他要逃离灾区，没有什么可留恋的，你不能说因为我的屋里还放了10万块钱，我还要回到屋里再去拣回来，你进去了以后要是有余震生命会受到损害。这个中间大量的权利会受到合理的限制，这个是必要的。

　　莫纪宏：最早比如说像头三天的时候，一般来说从废墟里挖出来的尸体是由亲属来认领，这也是公民民事权利的一种延伸。公民虽然去世了，遇难了，但是尸体还可以被他的亲属、家属处理。但是到了第四天、第五天之后，这个时候如果发现了尸体，这个时候性质就改变了，因为这个时候已经是腐烂的尸体了，你个人去处理得话，可能就不能有效的控制腐烂的尸体引发的瘟疫。地震发生之后的五天之后再发现的尸体个人不能再认领了，就要集中统一处理，结果导致了大量的人不知道他的亲戚是活着还是死了，可能都被焚烧了。这个时候是否有权利领回亲人的尸体，是否还有有权利对他进行安葬，实际上这些权利都受到了限制，这跟非典时期一样。

　　莫纪宏：有的人头一天出去的时候好好的，再也没有回来，等你找到他的时候送你一个骨灰盒，你可能认为政府很不人道，但是这里面就有公共利益和个人利益可选择的问题了，在这种期间政府必须这么做。我们讲“大灾之后必有大疫”，特别是地震这种灾害。据统计，灾区牲畜有很多，一旦发生瘟疫的话，所有的人都可能成为牺牲品了，所以这个时候生命是最重要的，其他的权利都是次要的。只要可以抢救生命，那都是另当别论了。

　　主持人：您这个解释澄清了一小部分人的不理解，有很多人在撤离的时候不愿意撤离，他想要见到自己的亲人，我要亲手处理他的尸体，但是现在来看是不可能的。您已经解释的很清楚了，我们也是澄清了一小部分人的误解。

　　主持人：在这次汶川大地震中信息公开起到了稳定的作用，我觉得政府的信息尤其是在这种地震自然灾害或者是灾难事故当中非常的重要，我对比了一下2003年非典期间，当时造成了人心惶惶，但是这次地震政府在这方面处理得非常好，这也是我们依法行政或者是政府法规的一个表现点，就是政府信息公开。所以我想请莫老师结合一下最近实施的政府信息公开条例，还有处理事件的一些法律法规的，关于信息公开方面的问题跟我们说一下。

　　莫纪宏：汶川大地震的发生正好是在突发事件应对法颁布以后不到半年，又是在政府信息公开条例行政法规通过之后十天左右的时间，这个问题其实很有意思。在5月12号下午4：30到5：00的时候，我接受成都商报记者的采访，他跟我提出了一个问题，他说这次地震政府在信息方面应该采取什么样的措施。我当时说了三个方面，报纸上已经登了，我说现在汶川的地震发生和唐山地震是不一样的，唐山地震那个时候政府信息的公开问题有的时候还很难提出来，因为政府本身信息渠道有限，社会对你信息的需求也不是那么强烈。但是现在就不一样了，唐山地震7.8级，在一个城市下面爆发，死了24万人，这次做了一个估计，最少一万人，这次地震涉及到这么广的范围，现在社会是信息化的时代，各种媒体、手机等非常的发达，可以随时的传播信息。

　　莫纪宏：所以这个时候政府如果想要隐瞒灾区的什么情况是不可能的，政府想隐瞒什么实际上老百姓马上就可以证明，所以虚假性是可以验证的。这次政府救灾也正好是推行政府信息公开条例很好的一个时机，越开放，越全面，越彻底政府的工作越好开展，一定要让政府的信息公开和谣言赛跑。政府的信息公开的速度越快，谣言的影响力就越少了，而且现在谣言的武器也是现代化的，政府信息公开了，也要掌握更现代化的，通过中央电视台，通过一些媒体，这样的话可以把正面的信息写清楚。把谣言的信息也说一下，让它不攻自破。

　　莫纪宏：谣言在12号那一天就到处在泛滥了，有一些是群众自发的，有一些是坏人在故意的捣乱。在整个的过程中间我提了三点，首先一个是震情的发展一定要全面公开，因为在这个过程中间老百姓最关心的是什么呢，这个地震还有没有，余震是什么情况，这个太重要了，你有一点能力一定要全部的公布出去。因为现在所有人的精神都放在到底地震还会不会发生。这中间也出现了一些小偏差，比如说18号的四川的人民政府公布了19、20号在灾区还可能发生6-7级的大地震，实际上也没有发生。

　　莫纪宏：但是不管怎么样说政府是主动说的，在地震应急期间，预报群众受的影响力不会太大，因为大家都已经提了神了。所以我们可以看到这一次全国人民，包括国外媒体对我们友好的，还是不友好的，都首先关注震情发展趋势。你必须要随时的告诉大家，让大家彻底了解，我们现在可以掌握到什么程度就公布出来，满足大家的好奇心。