信息公开，政府面临“磨合期”

　　本刊记者王娈/文

　　2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)正式施行。至此， 中国政府信息公开迈进了“有法可依”的新时代。就在广大民众为迎来这部法规欢呼雀跃之时，湖南省汝城县原自来水公司的 5名离退休职工，以“政府信息不公开”为由，状告当地政府，从而拉开了“政府信息公开第一案”的序幕。提起诉讼的老百 姓坚持认为自己有知情权，而政府也认为自己有理有据。面对公说公有理、婆说婆有理的局面，法律该何去何从？

　　有人认为《政府信息公开条例》自身尚存在很多不足，也有不少人认为该《条例》是中国法制史上一个里程碑式的进 步。不足是真，进步也不假。但要实现真正的政府信息公开，我们要走的路还很远。

　　政府信息公开第一案

　　2008年5月4日，是《政府信息公开条例》实施后的第一个工作日。湖南省汝城县原自来水公司离退休职工黄由 俭、邓柏松等5人，一大早就来到了汝城县人民政府。他们此行的目的是要求汝城县政府公开一份调查报告。

　　据了解，黄由俭、邓柏松都是汝城县原自来水公司的退休职工。2002年11月25日，汝城县建设局撤销了汝城 县原自来水公司，并代表县自来水公司与郴州市联合工贸有限公司负责人签订了一份合资合同，成立了一家新的公私合营的供 水企业，然而，这样的一份合同引起了多方的质疑。事情的关键点在于，汝城县自来水公司是独立的企业法人，而县建设局作 为国家行政机关，有何权力撤销自来水公司，并代表其与其他企业签订合同呢？县建设局此举，引起了相关部门的重视。

　　2007年6月，汝城县人民政府对原自来水公司的改制情况进行调查，并在调查工作结束后出具了相关调查报告。 急于了解真相的原自来水公司退休职工黄由俭、邓柏松等人多次到县政府了解调查结果，但一直没有获得任何消息。直到20 08年5月，国务院《政府信息公开条例》出台。

　　此次5位退休老人要求汝城县政府公布的调查报告，是关于原自来水公司改制情况的调查报告，这一次黄由俭等人是 有备而来。“我们这次向政府提出信息公开申请，为了写好申请书，仔细阅读了《政府信息公开条例》，还请教了律师，最后 参照湖南省人民政府制作的政府信息公开申请表格式写出了这份申请书。”邓柏松这样说道。然而，黄由俭、邓柏松等人的申 请，却遭到了汝城县政府有关人员的当场拒绝。对此，县政府有关负责人的解释是：“该调查报告不能代表政府的意见，只是 供领导参考使用的，政府的调查报告不属于信息公开的范围。”申请遭到拒绝后的5位老人决定向汝城县人民法院提起诉讼， 请求法院责令县政府公开调查报告。该案也由此成为《政府信息公开条例》实施以来的全国第一案。

　　5月4日下午，黄由俭一行5人来到了汝城县人民法院，递上《行政起诉状》，然而却被县法院告知“超出管辖权” 。几位老人并没有放弃，又将诉状发往郴州市中级人民法院。据悉，郴州市中级人民法院已经受理此案。汝城县人民政府在得 知自己被告上法庭后，该县县委宣传部负责人表示：“县政府非常重视这件事情，县委书记、县长专门为此召开会议，讨论研 究调查报告是否应公开，而根据汝城县法制办和郴州市法制办的意见，他们一致认为原自来水公司的调查报告是供领导决策参 考用的，并不属于应公开的范畴。”

　　尽管这起政府信息公开案目前还没有结果，但它已经在全国范围内引发了广泛的关注。有分析人士指出：如何妥善处 理此案，对今后有关政府信息公开案件的处理有着标本式的意义。根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关对符合下列基 本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本 行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。由此可见，只有涉及国 家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息才会成为公开的例外。基于此，湖南律师曾技芝认为：“如果汝城县政府的调查报告 并不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应该属于可以公开的政府信息。”

　　因为这份长久以来一直没能对外公开的调查报告，汝城县人民政府被老百姓告上了法庭，成了《政府信息公开条例》 实施后第一个站在被告席上的行政机关。然而据可靠数据统计，在5月1日《政府信息公开条例》出台后，还存在一定数量的 地方政府机关没能及时公布应当公布的相关信息。“这其中原因很多，但相当一部分政府机关对此毫无准备是主要的原因。” 一位分析人士尖锐地指出。

　　信息公开，政府准备好了吗？

　　2008年的5月4日，全国各地还有不少群众与湖南汝城的5位老人做着同样的事情——要求有关部门公开他们想 要了解的政府信息。

　　5月4日下午3点，上海律师严义明来到安徽省合肥市，向安徽省卫生厅递交了《政府信息公开申请书》，要求公开 安徽省近期爆发的手足口病疫情的详细情况。接着，严律师又马不停蹄地赶往安徽省阜阳市，向阜阳市政府递交了《政府信息 公开申请书》，要求了解肠道病毒EV7爆发初期是否存在迟报瞒报的情况。此后的几天里，严律师又分别向安徽省环保局和 河南省环保局递交了申请书，要求了解皖豫两省淮河流域治理污染的现状。

　　在河南省环保局的行政大厅里，负责接待的工作人员面对严义明的申请，显得有些不知所措。这位工作人员表示：“ 知道《政府信息公开条例》已经实施了，你是第一个来申请的人，我没有处理过。”据这位工作人员介绍，环保局的信息公开 是由局办公室负责的，并不在他的职权范围内，信息公布的主要方式为环保局的官方网站、行政大厅内的文字资料、大厅内电 子触摸信息屏。不巧的是，前一天环保局的官方网站出现了故障，无法登录，因此有些信息内容没能及时更新。后来，严律师 在河南省环保局的行政大厅里等待了半个多小时，其间许多工作人员都表示不知道该如何处理此事。几经周折后，在另外一位 工作人员的帮助下，严律师才填写了一份《河南省环保局政府信息公开申请表》，河南省环保局正式受理了严义明的申请。事 实上，早在去年4月11日，国家环保总局就已经颁布了《环境信息公开办法(试行)》，规定自2008年5月1日起施行 。《办法》中规定了环保部门在其职责范围内应当向社会公布的信息的范围、信息公开的方式和程序等。因此，对于在河南省 环保局的“遭遇”，严义明感到有些意外，毕竟“最早着手准备的环保部门都这样，其他部门就可想而知了”。

　　据本刊记者了解，《政府信息公开条例》公布后，国务院办公厅为此专门下发文件，对政府各部门如何准备信息公开 作出要求，包括有些部门对网站进行改造等都属于准备的范畴。2008年年初，参与起草条例的中国人民大学宪政与行政法 治研究中心执行主任莫于川教授，携同中国政法大学法治政府研究院的研究人员林鸿潮等一行人，陆续前往全国5个省市进行 政府信息公开的有关调查。调查结果显示，有些地方政府、行政部门的实施准备工作做得还可以，但是从总的调查结果看，实 际情况并不太乐观。林鸿潮博士告诉本刊记者：“有些地方政府不太有信息公开的意识，虽然国务院早就向各级机关发布了政 务信息公开的通知，但是具体落实到地方上效果不是很理想。”当本刊记者追问原因时，林鸿潮道出了其中缘由，他说：“政 府信息公开的推进思路不是很合理，具体落实到地方上，总是要经过一级一级的等待，比如市政府等待省政府通知，县里还得 听市里的通知，因此这样的等待很耗费时间，导致各级政府工作效率比较低。”据记者了解，所谓政务信息公开，最核心、也 是最艰巨的一项任务，就是政府信息公开指南和公开目录的编制，这是实质性准备工作启动的标志。而根据此次调研的结果来 看，不少地方政府并没有按规定按时编写公开目录，由此我们可以看出不少地方政府在信息公开这件事上准备工作做得并不及 时、充分。

　　一些专家学者指出，《政府信息公开条例》从2007年4月出台到2008年5月1日正式施行，其间有13个月 的时间，如此长的准备时间实属罕见。“这也意味着，国家有关部门对于政府信息公开准备工作的困难度、复杂情况是有心理 准备的。”一位网友这样说道。而根据国务院办公厅的工作时间表，从2007年9月至11月已向全国多数省份陆续发出政 务信息公开的准备通知。“给了他们这么长时间，还是准备不足，一些地方政府机关的办事效率真是让人担忧。”一位法律人 士感叹说。海口市市民陈力更是激动地说：“没准备好只是借口，也许一些政府官员在思想上就没想过要准备。”

　　据了解，有相当一部分老百姓有着和陈力同样的担忧。众所周知，中国经历了2000多年的封建王朝更替，长久以 来，重权力、轻权利，“民可使由之，不可使知之”的封建统治思想影响深远。因此在不少百姓心里，一些政府官员的官本位 思想是《政府信息公开条例》实施的一大障碍。另有法律分析人士指出，《政府信息公开条例》中对于公开与不公开的范畴虽 然有原则性规定，但是在操作过程中还是会产生分歧，这个问题如果不能得到很好地解决的话，也会影响该《条例》施行的实 际效果。

　　公开范畴应该清晰化

　　2007年4月24日上午，国务院新闻办公室召开新闻发布会。在发布会上，国务院法制办公室副主任张穹说：“ 国务院在制定《政府信息公开条例》时，就从两方面体现了以公开为原则、不公开为例外的原则。一是《条例》规定了主动公 开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开 的信息。另一方面，也规定了政府信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。”

　　在新施行的《政府信息公开条例》中，记者看到《条例》第二章对政府部门应当主动公开、重点公开的政府信息都有 了明确的规定，对于涉及国家安全、商业秘密、个人隐私之类的政府信息要求不公开。同时规定行政机关在公布政府信息前， 要依据《中华人民共和国保守国家秘密法》进行审查。既然哪些信息应该公开、哪些信息不该公开都列举出来了，为什么还有 人说不好界定呢？原来，在《政府信息公开条例》总则第八条还有这样的规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、 公共安全、经济安全和社会稳定。

　　对于这样的规定，不少法学专家认为“经济安全、社会稳定”这样的界线很难明确。林鸿潮对此进一步解释说：“政 府公开信息分为两类，一类是主动公开的信息，还有一类是依申请而公开的信息。主动公开的这种情况比较好界定，《条例》 中有具体规定，而依申请公开的信息目前各地方政府和有关部门并没有大致的标准。比如说相同的信息，不同的地方政府看法 各不相同，有的认为应当公开，有的则认为不应当被公开。”林鸿潮举例说道：“比如说一个单位召开局务会议，会上的会议 纪要是否可以公开？很多行政机关认为不应当被公开，认为这属于行政机关的内部信息。可是在现实生活中，局机关的会议决 策在很大程度上决定了机关单位的日常工作，因此它应当属于涉及公民、法人或其他组织切身利益的信息，只要内容不涉及国 家安全、国家秘密等，通常是属于可以公开的范畴的。”由此，林鸿潮博士认为，虽然《条例》的具体规定与“公开为原则、 不公开为例外”的原则步调一致，但是在现实的操作中还存在一定的出入。“当然，尽管《条例》有例外的情况，但这并不意 味着政府官员就可以滥用。由于《条例》第二十一条有明确规定：对于不能公开的政府信息，行政机关必须要有明确的信息不 能公开的依据或理由，并向信息申请人说明情况。如果行政机关提出的不能公开的理由无法获得申请人的认同的话，那么申请 人是可以寻求司法途径解决的。”林鸿潮补充说道。

　　“影响国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定由谁来界定，不能政府机关自己说存在这样的影响就可以的，从哲 学上讲任何事情都是普遍联系的，都可以与国家安全、公共安全和社会稳定这样的重大课题建立联系，基于此对待此类事情的 分析和判断，法院就不得不过多地使用主观判断或听从有关行政机关的意见，这无疑会降低判决的客观性和正确性。”江西财 经大学的熊老师对本刊记者这样说道。诚然，经济安全、社会稳定这样大的主题很容易跟诸多事情建立联系。据此，那些不想 公开信息的政府机关就会搬出社会稳定、经济安全、公共安全这一“护身符”。“是不是无论他们的理由多么牵强附会，只要 能和社会稳定、公共安全、国家安全挂上钩，我们都必须接受？这不是为一些不想透明化的政府部门留了后路吗？”在北京某 国企工作的陈洁英如此反问道。

　　眼下，学者和普通民众都在关注着政府信息公开第一案的进展。“不知道汝城县人民政府会认为调查报告是涉及国家 机密、经济安全，还是会以影响公共安全和社会稳定为自己辩解。相信此案的判决会让人们进一步了解法院是如何运用法律去 把握这个度的。”陈洁英这样告诉记者。

　　信息公开打造“阳光政府”

　　早在《政府信息公开条例》出台前，专家学者就对其抱以厚望，百姓们对条例施行的效果也抱有很高的期望值。这其 中的一个重要原因就在于，政府信息公开有利于促使政府工作人员廉洁自律，为治理腐败提供强有力的支持。国务院法制办公 室副主任张穹说：“《政府信息公开条例》是推进社会主义民主，建设法制政府、阳光政府、透明政府的一个重要举措。阳光 是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明就会大大降低腐败发生的几率。”对此，有学者表示，政府积极推进《政府信 息公开条例》，最重要的目的也是希望其在一定程度上遏制腐败行为。

　　“政府信息公开对腐败的遏制有两方面的作用，一是震慑，使某些官员在有腐败的想法时，会想到自己的行为有无数 双眼睛在盯着；二是群众的眼睛是雪亮的，容易在公开的信息中找到腐败的蛛丝马迹。”从事行政法研究多年的王教授对《政 府信息公开条例》的反腐功能作了这样的总结。信息公开对腐败的震慑不言而喻，然而王老师提到的第二个作用引出了一个新 的问题，也是很多人关注的问题：那就是如果老百姓对政府已经公开的信息提出质疑或者有异议，该如何处理。

　　“尽管信息公开了，可如果我们对政府公开的信息并不满意怎么办？比方说，某地方政府公布了当地一季度的财政收 支情况，有群众认为其中的公务费成本过高怎么办？我们面对此类公开的信息，只能被动接受，不能采取什么办法吗？”一位 名为“惩治腐败”(网名)的网友在某论坛发帖问道。如今，对于政府行政成本过高、开销过大的报道屡屡见诸报端。此间， 不少专家呼吁：政府预算成本应当向公众彻底公开。一位学者还举例说：“在日本采取网上公开政务后，福冈县前原市市长不 得不把自己的交际费对外公开，包括请客吃饭，以及参加婚礼、葬礼的开支等。公开的数据显示，他今年交际费比去年减少了 20万日元。此后日本日南市和延冈市的两位市长同样把项目和金额很清楚的交际费公开在网页上，以接受民众监督。”针对 我国目前的情况，北京大学教授姜明安认为：“现在我国公开的政府财务收支信息，太过粗略，具体到旅差费多少，每笔都应 该算清楚。”我国公务花费过高的问题已经受到了百姓的质疑，但应该向谁质疑、质疑之后该如何解决依然是悬而未决的问题 。

　　实际上，除了政府怎么“花钱”外，不少市民对行政机关的人事任用也“有话要说”。苗宇是一名北京的大学生，2 007年本科毕业。他向记者说道：“如今大学生就业难，考公务员是个不错的选择。于是在毕业前，我参加了北京市公务员 资格考试，并且获得了北京市公务员资格证书。此后北京市各大单位陆续发布招考信息，符合专业条件的我都报考了。可是最 终却没有一个单位录取我。”当记者有些疑惑地看着苗宇时，他苦笑着说道：“北京市公务员考试的程序不同于其他省市和国 家公务员招考。北京公务员招考属于资格考试，首先必须获得北京市公务员资格证书，然后在北京各个行政机关招考时，才能 有报考公务员的资格。尽管设置了多一层的关卡，但是如此一来反而让整个招考过程变得谜团重重。”据记者了解，通常情况 下，北京市各行政机关招考的信息，会在有关网站上公布出来，包含的内容有招考的专业、人数、要求以及报名截止的时间等 等，但是对于各大单位组织的考试形式，多数单位都不愿透露。苗宇继续说道：“问急了，就告诉你考综合能力。这综合能力 是什么，怎么界定呢？根本不像国家公务员招考还有一套考试大纲可以参考。我参加了北京许多单位的考试，见过的考题是五 花八门，应有尽有，一点也不规范。尽管他们公布了招聘的范围、人数等信息，但是我认为他们公布的信息不够详细，太过粗 略，我根本不知道该找谁投诉。”

　　信息公开的目的，一方面是为了满足公众知情权，另一方面则是为了最大限度地发挥民众对政府的监督作用。如果民 众发现问题，却投诉无门，那么信息公开的效果肯定会大打折扣。所以，对于政府信息公开不仅立法者要对该法规持续改进， 以促使各级政府机关有效地公布信息，同时必须建立有效的沟通渠道，让民众的声音得到回应，从而为打造阳光政府铺平道路 。

　　政府坚毅前行

　　尽管从全国各地的实行情况来看，政府信息公开还存在很多问题。但是我们也欣喜地看到，自2008年5月起，不 少行政机关的政府网站都悄悄地起了变化。国家教育部、卫生部、国家发改委，包括新整合的国家人力资源与社会保障部均在 网站上公布了相应的信息公开指南与目录。

　　据了解，北京市政府信息公开大厅自开始受理政府信息公开申请，已有51名市民前来“造访”。工作人员介绍说： “51名市民查询的都是政府已主动公开的信息，目前还没有人正式申请政府公开信息。”

　　据悉，国家环境保护部(前国家环保总局)是国务院出台《政府信息公开条例》后，最早制定信息公开办法、制作信 息公开目录的部门，并公布了17项信息供公众查询。同时，国家环境保护部有关负责人还表示，自5月1日起已经开始正式 受理环境信息公开查询申请。环境保护部在收到《信息公开申请表》后将进行登记，并在登记之日起15个工作日内作出答复 。该负责人还介绍说，公民、法人或其他组织认为受理机关未依法履行政府信息公开义务的，可以向监督部门投诉，网站上公 布有投诉的电话和电子邮箱。对于国家环境保护部最先公布信息的举动，有环保人士赞叹其“有勇气”。

　　回想起2003年的非典疫情，一些地方政府在疫情爆发初期害怕公布信息而引起恐慌，从而采取了瞒报迟报信息的 办法。然而惨痛的教训证明，此种隐瞒信息的做法，恰恰引起了公众对非典的恐慌心理，致使群众因信息不对称而没能及时做 好防范疫情的准备，从而很大程度上扩大了疫情的传播范围与传播速度。不过相关部门在后来的非典疫情防治工作中及时纠正 了错误，准确及时地公布了各项信息，重新获得了民众的信任，控制了疫情的进一步蔓延。

　　5年后，中央政府又一次面临考验。2008年5月12日，四川省汶川县发生里氏8.0级大地震，强烈的地震撼 动了大半个中国，北京、上海、甘肃、陕西、云南等全国多个省市均有震感。就在灾难发生后几个小时的时间内，中央政府迅 速做出反应，成立国家抗震救灾指挥部，由温家宝总理担任总指挥并奔赴灾区展开救援工作。此后，在汶川地震发生后的每一 分钟、每一小时、每一天，大家都能从广播、电视、互联网等各种媒介获取最新信息，包括救灾工作组的工作进展，地震中的 伤亡人数、获救人数，灾民的安置问题等非常重要的信息。尽管在地震刚刚发生的时候，北京、上海、河南等地有一些谣言传 出，但是正因为中央政府及时发布的权威信息在第一时间辟谣，及时了解了真相的民众，迅速恢复了正常的生产和生活。“有 关部门在此次地震事件中反应迅速，充分表明《政府信息公开条例》已经开始发挥重要作用，《条例》的宗旨在此次地震灾害 信息披露工作中得到了较好的体现。”中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺在接受采访时说道 。同时，也有相关评论人士指出：“恐慌止于信息公开，谣言止于信息畅通，信息不畅是培育谣言和恐慌的温床，只有及时、 权威的信息公开才能给公众稳定和理性的预期。可以看到，在非典的教训之后，政府在应对突发事件时学会了和谣言赛跑，学 会了赶在公众恐慌之前公布真相，以权威信息安民。”

　　但愿灾难过后，我们的政府因持续贯彻信息公开原则而不断进步，以更完美的姿态推进全社会公权领域、公共领域透 明化，希望我们的政府成为真正意义上的“阳光政府”。