本刊记者/沈雁冰

　　提要：一个国家能不能走向法治，要看公民能不能守法，也要看政府是否守法。

　　71.6分。

　　2008年6月15日，浙江余杭对外发布2007年度法治指数。

　　历时两年，余杭推出了衡量当地法治建设状况的“法治指数”，一时为学者和媒体广泛关注。

　　“71.6分，是余杭去年的法治指数，也可以理解为群众的法治满意度。”杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤说 。

　　此“法治指数”在我国内地尚属首例。2005年，香港曾经出台过我国第一个“法治指数”，评估的结果，香港法 治水平分数为75分。

　　国内诸多法学领域的专家对余杭的举措给予了高度评价，称其为全国法制建设的“试验田”。

　　但众多疑问随之而来，法治如何量化？公信力如何保证？法治指数有何意义？

　　“量化”的法治

　　余杭区司法局副局长郑红最近“有点忙”。

　　7月1日下午3点，郑红来到余杭区政府大楼11楼的区纪委监察局，就前段时间民意调查、专家评审会上表述出来 的问题及有待改进的方面做反馈。

　　反馈意见措辞严厉，“政府工作人员办事效率不高的现象仍然存在，部分行政机关办事流程、用时没有明确的法律、 法规或者制度规定，落实不力”。

　　坐在郑对面的纪委副书记、监察局局长沈国祥认真听了郑的反馈意见。沈将和他的班子成员探讨，并在3个工作日内 拿出针对性措施。

　　郑红的另外一个身份是余杭区法治建设领导小组办公室(以下称“法建办”)工作人员。近段时间，她和她的同事将 要跑遍余杭区66个部门及单位，对法制建设中存在的不足、缺陷，进行意见反馈。被反馈的单位需要在3个工作日内以书面 形式再反馈落实举措，并且需要主管领导的签字。

　　这是法治余杭推进工作中的一项细小工作之一。接下来将有8个专项工作小组将对各部门半年度的工作进行考评，进 行打分。

　　而考评的依据正是《“法治余杭”量化考核评估体系》。这个评估体系在去年年底以余杭区政府文件的形式印发给各 镇乡党委、政府，街道党工委、办事处，区级机关各部门。

　　评估体系把考核内容一一细化，细到某一个指标、工作内容没有达到标准将被扣去多少分。比如，法治余杭量化总指 标中，第一项目标推进民主政治建设，提高党的执政能力中，法治建设领导小组会议一年少于两次的，扣3分；具体针对某一 部门的，比如区卫生局，因医疗纠纷和医患矛盾引发行政诉讼和行政复议被撤销案件，每起扣1分等。此外还有针对乡镇及村 一级的量化指标，标准分均为100分。

　　余杭区司法局局长毛新利对记者说，“量化”考核体系的总体目标是要达到九个方面，即党委依法执政、政府依法行 政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐。

　　“法治指数”出炉背景

　　余杭，杭州市下辖的一个区，2005年全国百强县排名16位，人均GDP突破4000美元。

　　清末四大奇案之一的“杨乃武与小白菜”案就发生在这里。“小白菜”毕秀姑被县衙施用酷刑逼供，屈打成招，后得 以昭雪。“杨乃武与小白菜”的故事在余杭流传至今，家喻户晓。如今，余杭“杨乃武与小白菜”奇案展示馆，成为杭州市首 批市级“法制宣传教育基地”之一。

　　“余杭经济发达，有二十年普法、十年依法治区的经验，又是浙江省第一个提出建设法治城区的地方，政府的法治理 念和意识比较好，这些都是法治余杭出台的背景。”毛新利说。余杭的民主政治氛围较好，比如社区换届，余杭是杭州市唯一 一个100%实行直选的城区，塘栖唐家埭村村民直荐海选村官，更是全国首创。区内径山镇小古城村被评为2006年全国 “民主法制先进村”。

　　从2005年开始，余杭提出了建设法治余杭的口号，开启了地方法治建设模式的先河，他们要把余杭建成“开放型 、法治型社会”。

　　于是当地政府借助“外脑”，邀请了中国社科院法学研究所所长李林、浙江大学副校长胡建淼、上海交通大学法学院 院长郑成良等10位国内法学界专家受聘建设法治余杭专家委员会委员，齐聚余杭，对“法治余杭”建设建言献策。

　　专家们认为，“法治余杭”建设是一项长远的动态目标，有必要设计出一套合理化、具体化、数字化的评估体系，来 衡量和评价余杭区的法治建设进程。

　　2006年10月24日，余杭区委与浙江大学法学院合作建立了法治余杭量化考核评估体系专项课题组。课题组又 向已经出台“法治指数”的香港取经，先后与香港廉政公署、香港律政司、香港大学法学院等进行交流。经过一系列的考察、 调研、论证，《法治余杭评估体系研究报告》出台。

　　2007年11月，余杭区委举行了“法治余杭量化评估体系论证会”，来自省内外法学界的专家对评估体系进行了 论证，肯定了余杭的做法。直至2008年6月15日，余杭“法治指数”公布。

　　市民给政府“打分”

　　“71.6分是对余杭去年法治发展水平最直观的评价，类似于幸福指数、和谐指数的设计。”马其镖说。马其镖是 余杭区司法局前任局长，之前从2001年到2006年当了5年的司法局局长，现年57岁的他退居二线后，一直是法治余 杭评估体系的极力倡导者。

　　马其镖告诉记者，为确保“指数”的客观公正和公信力，余杭区委托中立研究机构进行数据收集、调查问卷和评审。 评审组组长是浙江大学光华法学院的钱弘道教授。

　　余杭法治指数来自于四个方面，由政府机构中直接参与法律工作的成员组成的内部组占17.5%；非政府机关的教 授、企业家、记者等组成的外部组占17.5%；江平、李步云、石泰峰、李林、郑成良、王公义、张志铭等16位国内法学 界一流专家组成的专家组占30%；余杭区内的百姓满意度占35%。

　　当记者表示质疑这些被问卷人员构成，希望能拿到部分人员名单时，毛新利表示，内部组、外部组及民意调查组均由 课题组按行业和职业比例随意抽样，具体哪些人被问卷调查到了，确实不知道，即使是内部组的成员，也不是代表其所在部门 ，而是余杭区市民身份。

　　“百姓的权重占了很大的比例。”百姓满意度调查共发出1003份问卷，包含九项内容：对党风廉政建设的满意度 ，对政府行政工作的认同度，对司法工作的满意度，对权利救济的满意度，百姓的社会法治意识程度以及对市场秩序规范性、 监督工作、民主政治参与、安全感的满意度。

　　在题目设计上，比如在第二份问卷“群众对政府行政工作的认同度”中第6个题目是“您觉得政府工作人员在廉洁自 律，杜绝吃、拿、卡、要和收受钱物等行为方面做得如何？”备选项分别为好、较好、一般、较差、差等五个选项。

　　马其镖介绍，评估组的调查坚持实事求是和客观中立的原则，尽可能扩大调查面，选择不同职业、年龄、文化程度的 被调查者进行广泛调查，调查范围遍及调查区域内的党政军工农学商等各种单位、火车站、汽车站、广场、公园、街头巷尾、 店铺摊吧、闹市乡镇以及被调查者家中等，调查方式有实地调查、电话访问和网上调查等。

　　在对内部组和外部组数据采样的分析报告基础上，再由江平、李步云、石泰峰、李林、郑成良、孙笑侠、戴耀庭等1 6位国内外有高知名度和专业权威专家组成第三方法治指数专家评审组。

　　钱弘道教授在一份关于法治指数的说明中指出，之所以增加专家组的评审，目的在于避免内部组和外部组评审出现法 治评分不客观、不科学、不公正，而使得整个法治指数得分出现不合理的情况，同时专家组的评审更具有公信力，更能让社会 群众所接受，而得出法治指数也更能客观、全面、真实地反映余杭区法治状况。

　　影响在哪里

　　“这两年司法环境得到了很大的改善。”余杭区人民法院院长傅樟绚接受本刊记者采访时说，“法院可以说是建设法 治余杭最大的受益者。”

　　一个最直观的感受是，法院提出用综合治理的手段破解执行难问题。傅樟绚介绍，前些年司法环境感觉不是很理想， 暴力抗法问题时有发生，不是躲就是拒不配合，判决得不到执行。现在政府部门间的沟通协作比较多，还会配合法院执行。可 以显见的是，3年来法院的有效执结率稳步提高。

　　在被称为“民告官”的行政诉讼案件中，行政一把手出庭应诉显著提高了。这源于当地出台了行政首长出庭应诉机制 ，现在行政首长观念改变了，对行政案件很重视，开始平等地跟百姓对话。

　　以前经常有人把法院当作政府的一个部门。“以前开会，通知上写‘四套班子领导、全区各部门负责人’，现在改成 了‘四套班子领导、法院院长和检察院检察长’。”傅樟绚说。

　　一个国家能不能走向法治，固然要看公民能不能守法，更重要的是政府是否首先守法：以前政府既当运动员，又当裁 判员，现在大家都依法办事，带动大家对法律的尊重，树立了法律的权威，整体上提高了法治水平。傅樟绚说：“司法环境好 了，法院地位相对高了，裁判权威也提高了。”

　　余杭区南苑街道高地村，去年被评上浙江省五星级“民主法治村”。该村党委书记施雪龙说：“要评上五星级不容易 ，要考核通过诸如村两委人员没有犯错误，5年内没有发生刑事案件，没有群体性上访事件，没有安全生产事故，无计划外生 育等60多项考评内容。”

　　施雪龙向记者介绍，2007年高地村征地460亩，拆迁户128户，不到两个月就拆下来，没有一起带有政府强 制性拆迁的，失地的540名农民也没有什么过激反应。

　　记者在高地村看到，村干部的任期目标和村民公约都上了墙，村干部的工资和招待费用都贴在公开栏里，村民们随时 都可以查看。

　　毛新利告诉记者，法治指数的推出，使村一级争创民主法治村也有了标准，健全村民评议村干部工资制度、重大项目 建设村民旁听制度、民情恳谈会制度、村财务报销双签制度、村级财务预决算制度、村干部海推直选制度等，确保村民有评议 权、决策权、知情权和参与权。为推进法治余杭建设，对获得市级、省级、国家级的民主法治村分别有2万元、3万元、5万 元的奖励，去年总共奖励了86万元。

　　此外，像法律援助，政府也很重视，本着“应援尽援”的原则，办案经费补贴全额报销，纳入财政预算，使弱势群体 得到实惠，法律援助数量到6月30日止有656件，比去年同期增长400余件。

　　“花钱买监督”

　　余杭区投入“法治指数”的直接课题费用是150万元。对此，杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤在新闻发布会上 说：“法治指数的评定不是政府花钱买数字、筑政绩，而是实实在在地花钱买监督、重民意，帮助政府找问题。”

　　“71.6分，公布2007年度余杭法治指数，本身的目的就是发现不足，出发点在改进、提升，以更好地维护群 众权益。”毛新利说，“通过努力，群众的认可度和满意度肯定会提高。”

　　事实上，量化考核评估体系是对政府的考核，让政府直面问题，也会给政府部门带来压力。“过去很多事情，没有明 确要求，可以做，也可以不做；现在，法治指数建立了一套‘标准体系’，不仅规定了做什么，还明确了怎么做，做到什么水 平，真正感受到从未有过的压力。”一位乡镇干部说。

　　马其镖在接受记者采访时说，今后并不是计划每年发布一次指数，2007年度指数是做了一次尝试，法治余杭建设 有个十年规划，这两年重在考核、整改、落实，两三年后根据考核结果可能又会发布新的指数。

　　“余杭法治指数的出台是整个余杭法治建设进程中的一个‘加油站’。”杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤说，指 数的出台并不是意味着法治建设工作可以画上一个句号，而是意味着“法治余杭”建设又迈出了新的一步，余杭的法治建设状 况从此有了一个“参照物”，一个可以推动法治建设不断向前发展的“助推器”。

　　余杭的法治指数一经公布，立即吸引了国内法学界专家和各级媒体的关注，并给予了高度评价。有专家认为，法制余 杭量化考核评估体系成功出世，意味着余杭又在中国法制化进程上写下了具有里程碑意义的一笔。

　　主持课题组的浙江大学教授钱弘道认为，余杭法治指数可以视为余杭发展的晴雨表。

　　著名民法学家江平教授在宣布余杭法治指数时说，余杭法治指数出台，在全国是新鲜事物，是一次推动社会进步的实 践。

　　可资借鉴的是，世界银行2006年出版的《国家的财富在哪里》(《Whereisthewealthofna tions》)中，在分析国家资本财富问题时，将法治指数作为国家的无形资产余额的重要组成部分，指出：一个中等收入 的国家，其无形资产平均有36%取决于教育水平，57%取决于法治程度。

　　中国社科院法学研究所所长李林则认为，法制余杭的实践和推进，将对中国的法制建设做出示范，将对全世界像中国 这样国情、历史条件下的法制发展起到一种“试验田”的作用。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2008年8月上半月刊)